La organización territorial de la administración de la generalitat

El presente estudio tiene por objeto analizar el tema de la Organización Territorial de la Administración de la Generalitat sobre la base de los Documentos de trabajo que me han sido facilitados: un texto articulado, acompañado de una Memoria, que lleva por título Organización Territorial y Régimen Local que consta de 332 artículos y dos Proposiciones de Ley, presentadas, respectivamente, por el Grupo Parlamentario Popular sobre «Gobierno local de Catalunya» y por el Grupo de Parlamentario del PSUC sobre «Organización territorial y División Administrativa de Catalunya».

Al tratarse de un texto en período de avanzada elaboración y estructuración sistemática, parece necesario subrayar que su análisis debe, principalmente, aspirar a valorar y encuadrar las soluciones organizativas propuestas, su justificación constitucional y estatutaria, así como las posibles alternativas que de sus perfiles puede deducirse. AI mismo tiempo, se formularán las observaciones técnico-jurídicas que su lectura suscite, en la inteligencia de que se trata de un texto, como hemos apuntado, en período de elaboración.

Del título mismo del Anteproyecto se puede deducir que se pretenden articular y conexionar dos grandes objetivos: la Ordenación Territorial, como visión de conjunto global de las implicaciones territoriales que pueden derivarse de la actuación de los distintos niveles de Gobierno autonómico -lo cual supone una superación de la simple operación de proyectar una nueva división del territorio de Catalunya para posteriormente diseñar las estructuras administrativas que deben actuar dentro de los respectivos ámbitos territoriales-, y el Régimen Local, como expresión institucional del protagonismo que a los Municipios y Comarcas corresponde como soporte físico y operativo de la nueva ordenación territorial. Desde un primer momento debe advertirse que tanto la Ordenación territorial como el Régimen Local en Catalunya constituyen previsiones estatutarias que descansan en legitimidades históricas muy significativas, cuya fiel recuperación en el terreno de las realidades y en el plano jurídico-institucional no está exenta de dificultades y complejidades. Por de pronto, hay que recordar que en el territorio catalán se han producido profundas transformaciones económico-urbanísticas desde los años treinta que habrán de ser tenidas en cuenta, complementando los criterios tradicionalesPage 54 de división territorial con las directrices que se deriven de la ordenación urbanística y económica actual del territorio.¹ En este orden de ideas, el Anteproyecto adopta posiciones flexibles al crear la Comisión de Delimitación Territorial para ir adaptando la ordenación de 1936 a la realidad actual, sin perjuicio de la capacidad de maniobra que ofrece la Ley 23/1983 de 21 de noviembre de Política Territorial. En lo que afecta a las limitaciones jurídico-institucionales, hay que apuntar que la opción comarcalista o de comarcalización del territorio tiene que insertarse en los esquemas constitucionales de la Ley Básica del Régimen Local, y ello explica que en temas como el de la Provincia en cuanto entidad local y la regulación de las Haciendas Municipales y comarcales el Anteproyecto tenga que sortear con gran imaginación importantes escollos.

En línea con las consideraciones de fidelidad a los antecedentes históricos, hay que anotar que el propósito del Anteproyecto desde el punto de vista técnico-jurídico es más ambicioso y de difícil articulación que el de los años treinta, por cuanto se contempla con prioridad la vertiente institucional sobre la vertiente de la demarcación meramente territorial. En efecto, es bien sabido -como se deduce de los relatos de Pau Vila y de la publicación de la obra de la Conselleria d'Economia de la Generalitat sobre «La división territorial de Catalunya» de 1937-² que los temas de la División Territorial, y del Régimen Local no se plantearon, en cuanto a acciones de gobierno como dos cuestiones íntimamente conexionadas, al menos en el sentido moderno de que la segunda debía ser la explicitación institucional de la primera. La Llei Municipal de 1934 contempla, exclusivamente, en su art. 16, el fenó meno del asociacionismo municipal, única vía que podía servir, desde su específica perspectiva, para dar respaldo al fenómeno comarcal. Por el contrario, el tema de la División territorial y de la comarcalización, si bien se suscita desde 1931 (en octubre se crea la Ponencia), sigue derroteros distintos y por las exigencias y urgencias de la realidad experimenta variaciones metodológicas y de objetivos.

En efecto, en octubre de 1931 se crea la Ponencia para «L'Estructurado Comarcal de Catalunya», a iniciativa del Conseller de Cultura, Ventura Gassol. Como expresa la denominación de la Ponencia se pretende dar respuesta institucional a todo el proceso político que bajo el nombre del movimiento comarcalista impugnaba el proceso de división provincial de 1833 como instrumento de centralización y, especialmente, de fraccionamiento de la unidadPage 55 «natural e histórica» -en frase de Pau Vila-³ de Cataluña y reivindicaba la comarca como entidad histórica, natural y como instrumento de gobierno. Al iniciar sus Trabajos la Ponencia encuentra inmediatamente dificultades para llevar a cabo con criterios geográficos una estructuración comarcal del país desde el punto de vista documental y entiende que este objetivo es mas propio de una preocupación académica que de un encargo político. Los componentes de la Ponencia se comprometen a no hacer uso del nombre de comarca como unidad divisional y emplear el de «demarcación», sustituyendo así la denominación original de la Ponencia por la de «Estudi de la Divisió Territorial de Catalunya». Inmediatamente se lleva a cabo una gran encuesta entre los Ayuntamientos para recabar información sobre el sentimiento popular sobre el hecho comarcal y la fijación de zonas de mercado para establecer demarcaciones económicas a efectos de contrastarlas con las divisiones de los Partidos judiciales y las vías de comunicación existentes. En base a la documentación reunida se confeccionan unos mapas de localizadón de municipios y mercados por comarcas que si bien no despiertan el entusiasmo comarcalista esperado sirven para elaborar un Primer Proyecto de división en veintiocho Demacaciones que aporta al menos el avance de significar una reducción sobre la división en treinta y seis Partidos Judiciales.

A la vista de estos primeros resultados, la Ponencia percibe la artificiosidad de la división por demarcaciones y la tensión de los intereses en pugna por constituir un número excesivo de Comarcas y para superar estas dificultades se alumbra en el seno de la Ponencia la posibilidad de delimitar, junto con las comarcas, las supercomarcas a modo de una estructuración en dos niveles: «És una divisió de primer grau, perqué entre el municipi i la nació no hi ha mes que un organisme territorial intermedi. En canvi, una divisió Supercomarcal suposava Pexisténcia d'unes Comarques com a entitats primáries i uns aplegaments comarcáis, organisrnes de segon grau en l'organització del Govern de Catalunya.»⁴ Con la introdúcelo de esta nueva variable se consigue imprimir un nuevo rumbo a los trabajos de la Ponencia que permiten en el mes de octubre de 1933 aprobar un nuevo Proyecto de división a base de treinta y ocho comarcas y nueve agrupamientos que recibieron la denominación de Vegueries («denominació catalanesca que havia pedurat en el llenguatge corrent prop de sis segles»).⁵ Pese a estos avances de la Ponencia, políticamente la división territorial no avanza y a raíz de los acontecimientos de 1934 prácticamente se abandona. Finalmente, en 1936 con el inicio de la guerra, la Conselleria d'Economía reemprende la voluntad de proyectar una nueva división territorial, tomando como base los trabajos de la Ponencia de 1933, con propósitos esencialmente de naturaleza económica para hacer frente a las necesidades creadas por la contienda civil. Por Decreto de 27 de agosto de 1936 se aprueba la división comarcal complemen-Page 56tada con la demarcación de ocho Regiones, eliminando por sus reminiscencias feudales la denominación de Veguerias. Finalmente por Decreto de 23 de diciembre de 1936 se ratifica con variaciones la anterior demarcación, manteniéndose la denominación de Región; sin embargo, en 1937 ante la impopularidad y falta de arraigo del término Región se adopta la denominación de «Vegueries regionals».

A la vista de esta evolución, puede considerarse que, con independencia de las demarcaciones desde el punto de vista geográfico o físico, en el orden institucional tanto la idea de comarca como de supercomarca (región o veguería) fueron escasamente perfiladas, de tal suerte que en ocasiones se hace difícil de precisar si se concebían como entidades locales o, simplemente, como operaciones de desconcentración de la Generalitat. Sólo en los años de la contienda se produjo cierto acoplamientto entre la división territorial y los niveles de administración, por lo que puede concluirse que se trata de una experiencia, en cierto modo, inédita y por desarrollar. Sobre la base de esta tradición pueden vislumbrarse nuevas perspectivas a la vista del marco constitucional y estatutario.

La Articulación territorial de la Generalitat se trata en el artículo 1 del Anteproyecto, pero como advierte la Memoria que acompaña al Anteproyecto su tratamiento es sumario y meramente indiciarlo por cuanto entiende que «se trata, sin embargo, de un aspecto territorial en el que no entran en juego directamente las relaciones con otros entes públicos, por lo cual sólo se prevén los elementos y límites generales que son necesarios para dar coherencia a la desconcentración de acuerdo con el modelo general que se des-Page 63prende de esta propuesta legislativa. Establecidos estos principios indispensables, se considera conveniente reconocer un margen de autonomía y discrecionalidad al propio Consell Executiu de la Generalitat, para determinar la ulterior concreción del modelo territorial de organización de sus servicios». Después de referirse a la descentralización, entendida como participación de los entes locales en el ejercicio de las competencias de la Generalitat, se pronuncia por una aplicación flexible de los principios mencionados, por entender que «la adopción de este planteamiento prudente es coherente, ya que la experiencia demuestra que un modelo absolutamente rígido deviene normalmente inviable y de difícil aplicación. No hay duda tampoco de que en la propia dinámica de la reforma territorial que se prevé en la Ley ha de contribuir también a la gradual aplicación y poderación de las diferentes técnicas que se prevén en esta propuesta». En definitiva, el artículo 1 pretende simplemente estructurar los principios del artículo 37.3 en el que se proclama que «la sede del Consejo estará en la ciudad de Barcelona y sus organismos, servicios y dependencias podrán establecerse en diferentes lugares de Ca taluña, de acuerdo con criterios de descentralización, desconcentración y coordinación de funciones». Se renuncia, por lo tanto, a instituir un nivel institucionalizado de desconcentración de la Generalitat, solución que por el contrario se postula en la Proposición de Ley sobre Organización Territorial y División Administrativa de Catalunya del Grupo Parlamentario del PSUC que análogamente como texto alternativo ha sido puesto en nuestro conocimiento, bajo la denominación de Vegueries. Estas referencias introductorias y el texto del art. 1 suscitan algunas consideraciones y reflexiones:

1. Creemos que es discutible que una regulación tan sumaria de un tema organizativo tan sustantivo como en definitiva es la Administración periférica de la Generalitat se pretenda justificar porque «no entran en juego directamente las relaciones con otros entes públicos». Creemos por el contrario que los perfiles -otra cosa es el grado de concreción e institucionalizacíón que más adelante se examinará- de la Administración Periférica merecen una regulación de principios informadores más sustativa y en profundidad, puesto que, en definitiva, se trata de una opción capital sobre la existencia misma de dicha Administración o su reducción a aquellos niveles orgánicos imprescindibles, puesto que cualquiera que sea el modelo escogido las relaciones establecidas entre la Generalitat con los Entes Locales (Delegación, asunción de servicios, coordinación, utilización de organismos que comunes, etc.) determinarán en última instancia su justificación. Es evidente si las técnicas aludidas de conexión se llevan a sus últimas consecuencias, dicha Administración periférica será innecesaria de hecho o mínima y, en este caso, pondrá a prueba el propósito profundamente renovador de la nueva Organización territorial. Por todo ello, en el marco de las declaraciones programáticas o de principio, propias de este artículo, debería enfatizarse la opción o modelo finalmente deseado por el legislador de Administración periférica. Y, en todo caso, debe introducirse una referencia al criterio de la descentralización que está ausente de esta enunciación de principios. Pues es evidente que las declaraciones estatutarias de los art. 5.1 y 37.3 apuntan abier-Page 64tamente a una reducción de la Administración territorial burocrática en favor de las Administraciones locales autónomas (Municipios y Comarcas).

2. En cuanto a la finalidad de esta Administración periférica de la Generalitat, el artículo 1, después de enumerar sus principios informadores, da a entender que están ordenados a la más eficaz gestión de «los intereses generales». Esta expresión, en línea de lo afirmado en el apartado anterior, es excesivamente vaga, indeterminada y no acorde con los ambiciosos objetivos de la Ordenación territorial qce se propone la Ley. Y ello, por cuanto este nivel de Administración, como cualquier otro, desde el punto de vista territorial está ordenado a la mejor gestión de todos los intereses comunitarios o regionales, comprendidos en esta expresión los propios del Régimen local.

3. En cuanto al modelo estructural de esta Administración Periférica, el Proyecto opta por un modelo disgregado y atomizado frente al de constituir una unidad integrada a nivel supracomarcal. Y ello por cuanto en el apartado 3 el Consell Executiu «determinará el ámbito territorial común a todos los Departamentos de la Generalitat para la organización y gestión de sus servicios, sin perjuicio de establecer las excepciones que sean necesarias cuando la naturaleza o la eficacia en su prestación lo requieran». Evidentemente, se opta por una solución flexible frente a una institucionalización única, pero ello puede llevar a una dispersión y multiplicación de servicios territoriales que por la propia dinámica de las presiones burocráticas al final constituya un mosaico irreconocible. A mayor abundamiento al tomar como punto de referencia los Departamentos singularizados y no la Administración como conjunto fomenta la sectorializacíón y parcelación, disfunciones que en su día caracterizaron y en gran medida permanecen de la Administración periférica del Estado. La propia previsión del apartado 3 en orden a que «asimismo, determinará las medidas necesarias para la coordinación de los servicios en las demarcaciones territoriales», puede resultar, a la postre, infructuosa y derivar en un proceso futuro de reformas y contrareformas orgánicas.

4. Desde el punto de vista técnico-jurídico, todo el artículo 1 plantea un problema de fondo: ¿qué se entiende en la filosofía del Anteproyecto por Administración? Como advertí en un trabajo mío publicado en la Revista española de Derecho Administrativo en 1984 -«Los órganos ejecutivos de las Comunidades autónomas: Presidente y Consejo de Gobierno»-, el Estatuto de Catalunya, junto con el del País Vasco, son prácticamente los únicos en que se está ausente, seguramente por su prioridad en el proceso estatutario que atendía primariamente a los problemas políticos, la regulación de los problemas de la Administración Pública Autónoma. Si estoy en lo cierto, la única mención a la Administración en el texto estatutario es la del art. 37.4 que se refiere a ella en lo que respecta a la publicación de sus disposiciones y actos en Diari Oficial de la Generalitat. Por lo tanto han tenido que ser normas posteriores las que han tenido que regular este aspecto, en concreto el art. 79 de la Ley 3/1982, de 23 de marzo, sobre el Parlamento, Presidente y Consejo Ejecutivo de la Generalitat que da el siguiente conceptoPage 65 normativo: «La Administración de la Generalitat está integrada por las Consejerías o Departamentos en que se organiza el Gobierno. La Presidencia constituye un Departamento.» En resumen, esta Ley sólo regula lo que en terminología convencional y mimética se llama Administración central o centralizada. Por ello sería conveniente que en el Proyecto que comentamos se abordara en alguna manera indiciaría la composición y estructura de esta Administración periférica, más allá de la simple referencia a las Consejerías disgregadas.

   Pero sigamos con el tema, desde una perspectiva, como digo, simplemente técnico-jurídica. La Administración de la Generalitat es algo más que lo que define el art. 79 de la Ley 3/1982 de 23 de marzo. En efecto, la Generalitat, como cualquier Administración en sentido moderno, ha tenido que acudir a la llamada descentralización funcional, o sea, a la creación de Organismos Autónomos, fenómeno que ha estudiado brillantemente el Profesor Font, y más recientemente a la constitución de una Administración empresarial. Me refiero a la magnífica Ley de 29 de marzo de 1985 del Estado de Empresa Pública Catalana que tan sugestivas innovaciones aporta en este campo, a caballo entre el Derecho Administrativo económico y el Derecho Mercantil. Pues bien esta Administración Autónoma y Empresarial debía tener, en alguna medida, su reflejo en este artículo 1 a efectos de respetar este ordenamiento territorial o de salvaguardar sus principios. La experiencia, en todos los países y, en particular, en la Administración española, demuestra palmariamente que la Administración Institucional y Empresarial son auténticos «caballos de Troya» contra la descentralización territorial. Su flexibilidad y operatividad económica pueden afectar gravemente al sistema competencial y de conexión entre la Administración de la Generalitat y el Régimen local. En este orden de ideas sugiero la conveniencia de introducir algunas directrices sobre su comportamiento ante el orden territorial no sólo en sentido limitativo de su capacidad de expansión, sino, también en orden a sus funciones de colaboración (por ejemplo, el problema de sociedades mixtas entre la Generalitat y los Entes locales, tema que, salvo error mío, no he visto en los arts. 259 y ss. del Anteproyecto) y de participación en el seno de los Organismos Autónomos de los Entes locales más representativos, o, en última instancia, que sus órganos periféricos respeten la estructura comarcal o la demarcación supracomarcal.

   Análogas consideraciones se podrían formular en relación con Órganos de estructura colegial a nivel comunitario con finalidades de colaboración con la función ejecutiva o con la finalidad de representación de intereses o de simple representación. Este tipo de Administración cuya presencia es siempre notable en una Administración compleja como es la Regional precisa también en la mayoría de los casos una presencia en el territorio y, en consecuencia, debería tener su reflejo, con alguna directiva al respecto, en este precepto.

5. El nivel territorial de esta Administración periférica es lo que se denomina «demarcación supracomarcal», si bien se establece como limitación general que el ámbito de prestación de los servicios «no podrá ser inferiorPage 66 a la Comarca ni podiáa dividirla». En definitiva, deberá esperarse a la definitiva estructuración Comarcal con las modificaciones que resulten de la adaptación a las nuevas circunstancias de la División comarcal de los Decretos de 27 de agosto y 23 de diciembre de 1936 que lleve a cabo la Comisión de Delimitación Territorial que, análogamente según el art. 19.3.c), deberá informar estas demarcaciones supracomarcales. Del espíritu del Anteproyecto parece desprenderse que desde el punto de vista espacial, la supercomarcalidad es un nivel equivalente al de un territorio subregional, cuya funcionalidad no se clarifica lo suficiente para la comprensión como nivel territorial, máxime mientras subsista la división provincial y los posibles conflictos que puedan derivarse en el caso de comarcas sometidas a esta demarcación que pertenezcan a provincias distintas.

   Al hilo de estas consideraciones espaciales, es necesario volver a insistir sobre la insuficiente caracterización en el texto del Anteproyecto de las funciones institucionales que están llamadas a cumplir estas Demarcaciones periféricas. Como simple fenómeno desconcentrador únicamente pueden servir de acercamiento a los administrados y de base de coordinación de la periferia administrativa, pero en el Anteproyecto nada se dice de su posible función como elementos de coordinación, impulso y fiscalización en relación con la Administración Comarcal y Local. Estas últimas funciones (impugnación de acuerdos, conflictos competenciales, inspección de las funciones delegadas, etc) difícilmente pueen ser cumplías con eficacia por las instancias centrales, sin la colaboración y apoyo de los servicios periféricos. Si dichos Servicios desconcentrados deben o no cumplir esta función de bisagra entre la Administración de la Generalitat y las Administraciones locales debe matizarse en el Anteproyecto; solo así, aemás, podrá determinarse si está justificada que al frente de las mismas esté un Delegado o Comisionado de la Generalitat para impulsarlas y coordinarlas.

6. En orden a las observaciones técnicas, el apartado 2 del art. 1 concibe estas demarcaciones supracomarcales en términos de «servicios», expresión eqcívoca que debería sustituirse por «competencias o atribuciones». Y ello por cuanto el art. 107.2 ,c) atribuye a los Consejos Territoriales análogamente la «prestación de servicios públicos de carácter supracomarcal». La confusión entre servicios supracomarcales periféricos y supracomarcales de los Consejos Territoriales entraña una contradicción que quizás sería conveniente eliminar del texto.

   2. La delegación y asignación de competencias de la Generalitat a los entes locales

      Aun cuando la problemática de la Delegación y Asignación de competencias en sus aspectos técnico-jurídicos pueda merecer un estudio particularizado sobre su régimen jurídico, lo cierto es que sus repercusiones en la ordenación territorial son importantes y su análisis es pertinente en relación con los problemas de la estructuración territorial de la Administación de laPage 67 Generalitat. Efectivamente, tanto la Delegación como la Asignación de competencias se ofrecen como técnicas jurídicas para eliminar parcialmente o hacer innecesaria progresivamente la existencia de una Administración periférica comunitaria, a la par que constituyen instrumentos reales para hacer extensiva la descentralización y la participación.

      En este orden de consideraciones el art. 6.2 del Anteproyecto de Ley proclama, como principio general, que «la Generalitat podrá delegar competencias en los entes locales, así como atribuirles la gestión ordinaria de los servicios propios de la Administración de la Generalitat». En los artículos 150 a 156 regula ambos objetivos a través de dos instituciones que tienen alguna semejanza pero que en el fondo se trata de figuras organizativas distintas en términos técnico-jurídicos: la Delegación y la llamada Asignación de Competencias. Efectivamente, como han subrayado con acierto Sosa Wagner y De Miguel García,¹⁰ si se comparan ambas instituciones pueden apreciarse matices diferenciales importantes: en la Delegación hay voluntariedad entre ambas partes (el artículo 43.g) del Anteproyecto impone la aceptación de la delegación como competencia del pleno), mientras que en la Asignación existe una imposición y de hecho constituye una «carga de prestación forzosa); la Delegación supone una relación convenida entre entes, por el contrarío en la Asignación se genera una relació jerárquica o cuasi, jerárquica más intensa; mientras en la Delegación objetivamente existe una serie de competencias compartidas o concurrentes, en la Asignación el órgano inferior lleva a cabo ejecuciones meramente materiales, y, por último, en la Delegación el órgano delegado actúa con un gran margen de responsabilidad, en la Asignación en el fondo existe una utilización de órganos impropios, a modo de una «longa manus» del órgano encargado de determinar la asignación.

      Desde el punto de vista territorial, conviene subrayar que la principal diferencia se encuentra en el ámbito espacial en que puede operar una y otra. La Delegación puede hacerse efectiva a toda clase de Entes locales, Municipio, Comarca e, incluso, la Provincia, si bien en este último caso, deberá ser común para la misma materia a todos los Consejos Territoriales. Por el contrario para las competencias Asignadas la única instancia legitimada para desempeñar «la gestión ordinaria de los servicios propios de la Administración de la Generalitat» son los Entes Locales de carácter Supramunicipal, nivel que lógicamente apunta a los entes Comarcales. La Asignación comporta una fiscalización rigurosa del Ente local, con la posibilidad de reserva total de la facultad de reglamentación del servicio, suspensión o revocación de la misma, intervenciones que se ven compensadas con la dotación económica y de medios personales.

      Hay que advertir que la figura de la Asignación en la Ley de las Bases del Régimen Local está exclusivamente prevista para las Provincias e Islas, por ello se explica que el Anteproyecto las reserve a los Entes supramunicipales, como medio para salvar la posible laguna legal. Asimismo, con aciertoPage 68 prevé el art. 154.5 por remisión al 151 que la Aceptación requerirá la aceptación del Ente local, salvo en los casos que se determine por Ley.

      Sobre la eficacia real de la Delegación y Asignación de competencias existen diversidad de opiniones en la doctrina y los resultados de las experiencias comparadas tampoco son excesivamente optimistas. Efectivamente, en el terreno de los principios por su justificación descentralizadora y particípativa merecen elogios unánimes. Sin embargo, son evidentes sus dificultades de implantación ante la falta de experiencia y capacidad técnica de las Entidades locales. Para formular un juicio cabal sobre la bondad dé las mismas deberá esperarse, necesariamente, un tiempo para ver el definitivo acoplamiento de los distintos niveles administrativos y las experiencias que se vayan suscitando. En todo caso, su implantación debe juzgarse positivamente ya que constituyen la auténtica alternativa frente al desarrollo de una Administración periférica excesivamente prepotente. Desde otro punto de vista valorativo, hay que tener también en cuenta la forma en que se han ido produciendo las Transferencias de Servicios a la esfera central de la Generalitat y el posterior proceso de acoplamiento de las mismas en el seno de la Generalitat. Sólo cuando este acoplamiento haya producido sus frutos podrá diseñarse una política general de reforma a través de la Delegación y Asignación de competencias. En definitiva constituye un proceso de comunicación entre ambas Administraciones que puede rendir excelentes frutos en el terreno de los principios objetivos y del ejercicio de las competencias, pues como ha señalado Berti «es así como, a través de la delegación -y nosotros podríamos añadir, también de la asignación- la Región como sujeto pierde lo que más tarde adquiere a nivel objetivo al participar ella también en la Administración Local».¹¹

      Precisamente, en relación a este proceso de comunicación o de simbiosis que posibilitan estas técnicas, sería conveniente que el Anteproyecto no se limitara a regular solamente el régimen jurídico de la Delegación y Atribución, sino también que enunciara algunos criterios objetivos de los sectores o servicios que pueden ser objeto de estas transferencias singulares. Ello comportaría un mayor garbo de vinculación y compromiso, al propio tiempo que definiría unos criterios de reforma administrativa y de sistematización de sectores que contribuirán, indudablemente, al perfeccionamiento del Anteproyecto. Si bien es cierto que la Disposición Adicional Sexta prevé la constitución de una Comisión Interdepartamental para abordar todas las cuestiones competenciales entre Administración de la Generalitat y los Entes Locales, con capacidad de propuesta sobre temas de descentralización y desconcentración, creemos que sería más propio que en el Texto del Anteproyecto se anticiparan algunos criterios, aunque fuera simplemente en sus grandes líneas.

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   3. Otras técnicas del anteproyecto que contribuyen a perfilar la funcionalidad de la Administración territorial de la Generalitat

      Simplemente con el objetivo de ofrecer una visión panorámica del problema -pues su examen más detallado implicaría seguramente invadir los campos reservados a otros participantes en estas Jornadas- podemos pasar revista a otros institutos y técnicas que contribuyen en el espíritu del Anteproyecto a perfilar los aspectos de la organización territorial de la Generalitat en sus relaciones con los Entes Locales:

1. Los artículos 164 y 165 del Anteproyecto contemplan dos facetas muy interesantes a este respecto. En el primero de los artículos mencionados se prevén los supuestos de creación de Servicios u Organismos «que integren a los centros, servicios y establecimientos de la Generalitat y de los Entes Locales, con el fin de unificar la gestión de los servicios públicos que por sus especiales características o naturaleza requieran una planificación o prestación general». Las leyes determinarán el ámbito territorial de la gestión integrada del servicio que podrá compreider todo el territorio de Catalunya. Estas oganizaciones integradas pueden constituir una excelente fórmula reductora de una excesiva proliferación de niveles administrativos y conseguir una economía y buena gestión administrativa. Desgraciadamente, la regulación es muy lacónica, sugiriéndose en este punto una mayor precisión en orden a estos Organismos, en los aspectos organizativos y funcionales. Esta modalidad organizativa integrada no constituye una mera hipótesis de laboratorio, basta pensar en su posible funcionalidad a la vista de la reciente Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, en cuyo Capítulo II y III se configuran los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas y las llamadas Áreas de Salud, áreas que constituyen un auténtico prototipo de servicios integrados.

2. Los artículos 159 y siguientes prevén supuestos de colaboración y planificación sectorial, cuyas distintas medidas están destinadas a desplegar importantes efectos también en orden a la descentralización en los Entes autónomos y en relación al protagonismo que debe asumir la Administración periférica de la Generalitat y de modo específico en relación con la actividad sustitutoria, prevista en el art. 163. Análogas consideraciones pueden formularse sobre los artículos 197 y siguientes que establecen las distintas técnicas de Colaboración general, entre ellas las relativas al Plan Director de Inversiones Locales y la específica modalidad de su ejecución, según la fórmula compleja que describe el art. 198.8.

3. La utilización de los Convenios entre la Administración de la Generalitat y los diversos Regímenes especiales (para Municipios Turísticos, Históricos, Artísticos e Industriales), así como para las Comarcas deprimidas (art. 99), constituyen otros supuestos en que se adivinan específicas relaciones e implicaciones de las Administraciones periféricas, que en el texto del Anteproyecto, a buen seguro, exigirán una normativa más detallada y precisa.

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   [1] Sobre los nuevos planteamientos, vid. La nova divisió territorial de Catalunya. Departament de Geografía, Universidad Autónoma de Barcelona, Bellaterta, 1983; L'organitzactó territorial de Catalunya. Fundado Jaume Bofill, y Marc-Aukeli Vila, Les comarques de Catalunya. Notes Geohistbriques, Barcelona, 1983.

   [2] Citamos por la edición de 1977 del Congrés de Cultura Catalana y Editorial Seix Barral.

   [3] Pau Vila: La división territorial de Catalunya (Selecció d'Escrits de Geografía), Curial, 1979.

   [4] Generalitat de Catalunya (Conselleria d'Economia), La divisió, op. rít. páginas 59 y 60.

   [5] Generalitat de Catalunya (Conselleria d'Economia), La divisió, op. rít., p. 61. Una ampliación del tema en Pau Vila, op. cit., p. 135.

   [6] P. Lucas Verdt, en Comentario Iutroductorio al Título VIII en el tomo X de los Comentarios a la Constitución española, 1978, dirigidos por Óscar Alzaga, ps. 431-443.

   [7] R. Entrena Cuesta en comentario al art. 152 en F. Garrido Falla, Comentarios a la Constitución, ps. 2294 y 2295.

   [8] M. NIGRO: «La reforma de la Administración local», Documentación Administrativa, a. 181, p. 363.

   [9] E. Argullol Murgadas: «Organización administrativa de las Comunidades autónomas, en Documentación Administrativa, 181, ps. 27 y ss; Lliset Bokrell: «La organización territorial de la Genetalitat de Catalunya», en Estudi jurídic de l'Estatut ¿'Autonomía, Barcelona, 1981, ps. 131 y ss.

   [10] F. Sosa y P. de Miguel: Las competencias de las Corporaciones locales, IEAL, 1985, ps. 94 y ss.

   [11] G. Berti: «Hacia la administración local», Documentación Administrativa, n. 181, ps. 219 y ss.