El tercer sector como prestador de servicios públicos: elementos para un análisis comparativo
| Autor | Cecilia Rossel Odriozola |
| Páginas | 71-109 |
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En el capítulo anterior se analizaron los principales argumentos que desde la teoría política han dado sustento a los nuevos modelos de participación de la sociedad civil en las políticas públicas. Este análisis muestra que los enfoques teóricos que justifican las iniciativas participativas son variados, y se apoyan en cuestiones que van desde la crisis de la representación política a la crisis del Estado de Bien-estar, desde la necesidad de profundizar la accountability a la necesidad de instaurar nuevos sistemas de governance y policy networks. En algunos casos, se trata de teorías predominantemente normativas, que dificultan la comparación empírica. En otros, las hipótesis son contrastables y los resultados esperados medibles.
Al problema que significa analizar un fenómeno con orígenes teóricos tan complejos, debe sumarse la dificultad que significa estudiar los «saltos» que los diferentes sistemas políticos han dado a la hora de interpretar estas corrientes teóricas y crear modelos concretos para la participación de la sociedad civil en los asuntos públicos.
Pese a esto, recientemente ha surgido una línea de investigación orientada a profundizar y clarificar esta participación (Bresser y cunill, 1998; Abres, 1999 y 2000; cunill, 2000; Gomá y Font, 2001; Gomá y rebollo, 2001; Sarasa y Guiu, 2001; Fung y Wright, 2003; Baiocchi, 2003; Font, 2003; Fishkin, 2003; Fishkin y Luskin, 2004), separando las numerosas experiencias de participación tanto individual como de la sociedad civil organizada que se establecen como mecanismo de protesta o simple manifestación frente al orden establecido, de la implicación de la sociedad civil en las diferentes etapas de las políticas públicas - y los institucionales vinculados a las mismas, que algunos autores han denominado el «Empowered participatory governance» (Fung y Wright, 2003; Baiocchi, 2003)45.
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Un estudio reciente dentro de esta línea de investigación (Gomá y Font, 2001: 70) clasifica a los mecanismos de participación ciudadana en las políticas públicas de acuerdo a dos dimensiones: la etapa de la política en la que se desarrollan, y los actores ciudadanos que participan. de este ejercicio resultan nueve tipos diferentes de mecanismos participativos46:
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Cuadro 2.1. Mecanismos de participación ciudadana en las políticas públicas
| Participación de base personal o individual | Participación mixta | Participación de base asociativa | |
| Participación en diagnósticos de problemas y formación de agenda | Forums temáticos círculos de estudio | Planes estratégicos | mesas sectoriales de entidades consejos consultivos de entidades |
| Participación en la formulación de políticas y en la adopción de decisiones (participación en los «fines» de las políticas) | referendums Jurados ciudadanos | consejos territoriales mixtos Jurados ciudadanos mixtos Presupuestos participativos | consejos con presencia asociativa mesas de diálogo |
| Participación en la gestión de equipamientos y servicios (participación en los «medios» de las políticas) | Gestión por voluntariado de servicios | Gestión compartida de servicios: entidades y voluntariado | Gestión asociativa de servicios |
Fuente: Adaptado de Gomá y Font (2001, 70).
De los diferentes modelos de participación en las políticas públicas, este estudio se centra en la participación asociativa en la co-gestión de servicios públicos (participación de base asociativa en la implementación de las políticas, sombreada en el cuadro), un mecanismo que destaca por la progresiva importancia que ha adquirido en los sistemas de bienestar de una gran variedad de países en las últimas décadas (deHoog, 1985; Salamon, 1994; Smith y Lipsky, 1993; 6 P., 1994; Anheier, 1990; Anheier y Seibel, 1990).
Esta modalidad de participación se ha desarrollado de forma más fuerte en el área de los servicios y políticas sociales (Smith y Lipsky, 1989 y 1993; Salamon y Anheier, 1998; Bresser y cunill, 1998), por parte de una porción de la sociedad civil a la que se denomina tercer Sector.
En el presente capítulo se analizan las principales dimensiones que caracterizan al tercer Sector, así como los principales aportes teóricos que desde esta visión argumentan a favor de roles más preponderantes del mismo en la gestión de políticas públicas. Seguidamente, se analizan en profundidad los diferentes modelos de participación del tejido asociativo en la prestación de servicios sociales públicos, mostrando cuáles han sido los criterios que normalmente se han utilizado para evaluar su funcionamiento y resultados. En tercer lugar, se pre-
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sentan los diversos análisis que desde el ámbito académico se han realizado para evaluar los nuevos modelos de «welfare» y las nuevas relaciones que, a partir de estos mecanismos participativos, han surgido entre la Administración Pública y las organizaciones del tercer Sector.
El concepto de sociedad civil refiere un conjunto muy variado de organizaciones y redes sociales y las organizaciones que participan en la implementación de políticas públicas son sólo una parte de la misma. Por lo tanto, debe existir una delimitación clara de qué tipo de organizaciones son miembros de este grupo «participante» como prestadoras de servicios públicos.
Quizá el avance más claro en la delimitación de subgrupos dentro del universo de la sociedad civil es la conceptualización de «tercer Sector», conformado por organizaciones que prestan servicios públicos y, a la vez, reivindican intereses y colocan demandas en el sistema político (Bremner, 1989; Bresser y cunill, 1998: 46-52; Salamon, Hems y chinnock, 2000: 5-7; minkoff, 2002: 396-398; Salamon, Sokolowksi y List, 2003).
No todas las organizaciones de la sociedad cumplen estas funciones. de hecho, una proporción importante de las organizaciones sociales que normal-mente tienen presencia mediática no forman parte del tercer sector porque no tienen una dimensión productiva. dentro de este grupo se ubican las plataformas que reivindican demandas en campos específicos, movimientos sociales (ecologista, feminista) u organizaciones que representan intereses de colectivos concretos (indígenas, desocupados, mujeres) pero no desarrollan servicios (melucci, 1994; tarrow, 1997).
Este trabajo deja de lado a este último tipo de instituciones y centra su análisis en aquellas que tienen la doble dimensión productiva/reivindicativa característica del tercer sector y que, además, tienen acuerdos con el Estado para la implementación de políticas públicas. Esto hace que no formen parte del objeto de estudio de este trabajo organizaciones que no presten servicios públicos a través de algún tipo de acuerdo con la administración, aunque participen mecanismos participativos de formulación y diagnóstico de las políticas.
El término «tercer Sector» refiere un conjunto específico de organizaciones de la sociedad civil, sin fines de lucro y autónomas, que cuentan con personal voluntario y que prestan algún tipo de servicio o realizan algún tipo de contri-
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bución profesional (Salamon y Anheier, 1992; Salamon, Hems y chinnock, 2000; Salamon, Anheier et. al, 2001).
El concepto cobró relevancia por primera vez a partir del trabajo realizado por la comisión Filer, en Estados unidos en 1975, que destacaba la importancia creciente que este sector tenía frente al mercado y al Estado, tanto en términos económicos como en términos de las funciones sociales que estaba cumpliendo (commision on Private Philanthropy and Public needs, 1977a y 1977b)47. En este sentido, la idea inicial de tercer Sector expresaba una alternativa a los problemas asociados a la burocracia del Estado y a la búsqueda de beneficios del mercado, combinando criterios de eficacia y eficiencia (James, 1990), pero rescatando a la vez los parámetros de equidad de la administración pública (Seibel y Anheier, 1990: 7; Anheier, 1992; najam, 1996: 210-212).
El surgimiento del concepto se enmarca en un contexto en que, como se indicó en el capítulo anterior, desde diferentes perspectivas y posiciones ideológicas, los académicos y los tomadores de decisiones comenzaban a cuestionar el binomio público-privado en relación a la producción y a la fuerza de trabajo, y a evaluar alternativas para reducir el ámbito de actuación del Estado de Bienestar tradicional, cuya crisis ya empezaba a hacerse notar (Pestoff, 2005).
Los teóricos del tercer sector parecen coincidir en que existen al menos tres criterios clasificatorios para diferenciar a éste del Estado y el mercado (Salamon y Anheier, 1992; Seibel y Anheier, 1990: 11-14).
El primer criterio útil para identificar al tercer sector es la condición de no albergar organizaciones públicas pero a la vez no tener...
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