Aproximación teórica a las políticas de intermediación y colocación de empleo

En el contexto de las Políticas Activas de mercado de trabajo¹, la Intermediación y Colocación de la mano de obra o del empleo se configura -stricto sensu- como el estadio inicial de la Concepción teórica del Fomento del Empleo organizado en un Proceso integrado por fases o estadios², y que en el contexto actual de las relaciones laborales se caracteriza por ser dinámico, homogéneo e incluyente.

El Proceso de la Concepción teórica del Fomento del Empleo que se completa con las fases denominadas formación y contratación (si bien, de entrada caben otras formas de empleabilidad), se articula e implementa a través de lo que se conoce como Política de mercado de trabajo o de empleo -en su vertiente del fomento del empleo y de la contratación-, (Alvarellos, 1983) entendida como acción positiva que responde a una filosofía de búsqueda activa de empleo a la que, desde una perspectiva política neoinstitucional³, los servicios públicos de empleo deben orientarse en un contexto de creciente competitividad respecto a los servicios privados, para mejorar los procesos de inserción laboral (Peters, 2003).

Para una aproximación teórica al objeto de estudio, el término Proceso debería ser concebido y utilizado del mismo políticamente desinstitucionalizado que evite apriorismos teórico-doctrinales y posicionamientos ideológicos preestablecidos que pudieran condicionar dicho proceso ya que de lo que se trata es de acercarse a las instituciones de intermediación y colocación (es decir, a las formas más o menos formalizadas e institucionalizadas de acceso al empleo -desde los servicios públicos y privados- hasta los sistemas informales de redes pasando por los usos de los mass media).

Por otro lado, el término Inserción (que conlleva las funciones y tareas de intermediación de la mano de obra y de colocación de la misma) permite ser utilizado como un mecanismo jurídico que facilite las relaciones entre oferentes y demandantes de empleo a través de una modalidad contractual deter- minada⁴.

Se puede decir también que existen tres fases homogéneas en la concepción teórica del fomento del empleo, aun cuando no se hayan determinado y concretado legalmente qué mecanismos institucionales o modalidades contractuales se vayan a aplicar para el estudio y análisis, en este caso, del proceso de inserción (Rose, 1987).

No obstante, en la concepción teórica del fomento del empleo se suelen distinguir -lato sensu- una primera fase del proceso que es la formación (aplicada a través de la política de educación y formación) y una segunda fase que es el empleo vía asalariado o autónomo (igualmente, aplicado mediante la política de fomento o promoción del empleo, en general). Con ello, desde esta perspectiva general del proceso de inserción, la política de intermediación y colocación se contempla ya subsumida como parte integrante básica de la política de fomento del empleo.

Las medidas en materia de formación y colocación son las que más se ajustan a lo que más concretamente podría denominarse política de mercado de trabajo, contrariamente a lo que en principio podría parecer. Esta forma de concepción y actuación reviste una gran importancia como instrumento de la política de empleo (Alvarellos, 1983).

Las acciones encaminadas a mejorar los niveles de información y facilitar el proceso de colocación junto con las que se destinan a lograr una mayor formación y potenciación del reciclaje o readaptación de la fuerza de trabajo juegan en verdad un papel clave, cualquiera que sea el momento económico que se considere.

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De ahí, que las reivindicaciones teóricas de los neoinstitucionalistas políticos se reorienten hacia la recuperación del papel protagonista de los poderes públicos del Estado en la reorganización y reordenación de los procesos de inserción de la mano de obra en el interés general que define la gestión pública -frente al protagonismo adquirido por la competencia de la intermediación privada-, facilitándose así la integración profesional, sobre todo, de los jóvenes cuando terminan su ciclo formativo.

Cuando se analizan y evalúan los programas públicos del mercado de trabajo se observa que las instituciones de inserción necesitan de conceptos y acciones formativas que posibiliten el acceso en el mercado laboral, lo que hace que dichas instituciones se necesiten y vayan intrínsecamente unidas a la hora de observar e interpretar los movimientos entre segmentos internos y externos que suceden en los mercados laborales, y cómo afectan a la elaboración e implementación de políticas de inserción⁵.

En conexión con la política de empleo es fundamental contemplar la evaluación de la política de colocación (proceso de colocación), distinguiendo los siguientes aspectos:

1. Centrar los instrumentos institucionales más significativos, dando mayor importancia a los jóvenes⁶ y a las instituciones de formación-inserción (con aprendizaje, cursos para el empleo, e incentivos financieros que faciliten la colocación o inserción en el mercado laboral).

2. Reconocer la importancia cuantitativa del dispositivo de transición y el lugar que en él ocupa el Estado. Actualmente, los movimientos laborales en el mercado de trabajo externo continúan siendo cuantitativamente importantes. En estos movimientos, los agentes de inserción ocupan un lugar nada despreciable, aunque las relaciones personales siguen siendo el principal medio de acceso.

   Un análisis histórico e institucional establece:"(...), la necesidad urgente de una organización de la fase de transición profesional. Esto se manifiesta por una tendencia a otorgar autonomía a un dispositivo de transición cada vez más alejado de los tiempos de formación y empleo. En este mecanismo, el Estado se ubica en un lugar fundamental"⁷.

3. Analizar los agentes de inserción como algo esencial desde la óptica del sistema productivo. Las empresas contribuyen de hecho:"(...), a la estructuración de la fase de transición profesional, pero lo hacen de forma selectiva. Existen claras discriminaciones en el interior del sistema productivo según los criterios de las empresas y del empleo"⁸. Así, las empresas clientes son de pequeño tamaño y pertenecen a sectores de actividad tipícos caracterizados por su débil concentración, gran estabilidad de su personal y poca intensidad de capital.

   De esta forma, se permite ofrecer a la franja dominada del sistema productivo una serie Page 131de medios socializados de gestión de la mano de obra. Las empresas dominantes encontrarán las formas e instrumentos para administrar sus fluctuaciones de mano de obra y estarán entonces menos interesadas por estos procedimientos de transición.

4. Y reconocer en el análisis de las funciones del dispositivo de inserción, desde el punto de vista de la inserción y el empleo, a los agentes de transición como los organizadores de los movimientos de una parte de la mano de obra -sin duda lo más inestable y la más secundarizada-, y por este motivo contribuyen a darle categoría.

   Esto facilita la selección de la mano de obra por parte de las empresas, ampliándoles el campo de contratación y reduciendo su coste privado. A la vez, mejoran las cualidades de algunos individuos permitiendo a las empresas un control más directo de la formación (Rose, 1987).

En el ámbito de lo que se denomina Inserción Profesional (proceso de inserción y política de colocación e intermediación), hoy en día se tiende en los modelos de los países desarrollados⁹ a un esquema organizativo que ya no es privativo del Servicio Público de Empleo (SPE).

La Organización de Acceso al Empleo (OAE) o Fase de Transición Profesional (FTP) u Organización de la Transición Profesional (OTP) tiene unos mecanismos institucionales de inserción profesional que son denominados Agentes de Inserción (AA.II.), que son muy variados: instituciones de colocación (Empresas de Trabajo Temporal (ETTs) y Agencias Privadas de Colocación (APCs); agentes auxiliares de colocación (organismos de formación, asociaciones privadas o profesionales); empresas desde el punto de vista del sistema productivo (empresas clientes); Servicio Público de Empleo estatales o autonómicos.

Los AA.II. tienen unos procedimientos o programas instrumentales o dispositivos de inserción/transición, que con su aplicación, movilizan y cualifican parte de la mano de obra del mercado de trabajo externo. Estos dispositivos de inserción tienen las funciones de: inserción y formación; clasificación de la formación; y clasificación de la inserción.

La actuación de la enseñanza como agente de selección en el mercado de trabajo se observa tanto en los AA.II. como en los diferentes dispositivos de inserción, (que son programas de formación que utilizan estos agentes para movilizar y cualificar parte de la mano de obra -la más inestable y secundarizada del mercado de trabajo externo-). En este caso hay que referirse a la enseñanza profesional como agente de selección en el mercado de laboral.

De todas maneras, la actuación de la enseñanza como agente de selección en el mercado, con vistas a la distribución de ventajas económicas en el sistema productivo, debe contemplarse en el proceso de colocación como nexo de unión entre educación (formación) y empleo.

Las disfuncionalidades y desajustes entre las modalidades de formación que se ofrecen y las necesidades del sistema productivo (empresas) que se demandan hacen cuestionar una serie de aspectos acerca de la inserción social y sus mecanismos institucionales que confirman el proceso de inserción o de colocación del individuo en el mercado de trabajo (Rose, 1987).

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Esto es lo que se denomina en la práxis, política de colocación¹⁰, que forma parte de la política de empleo que se siga, en general; pero que, a su vez, sirve de nexo de unión entre la salida del sistema educativo y la entrada en el mercado laboral. Es decir, es como el puente por el que el individuo debe pasar de un status de estudiante a una situación de integración en el conjunto de la población activa.

Las políticas de inserción social se ocupan de canalizar ese sobrante de la energía que el sistema no asimila, no integra, e intenta así propiciar el orden de éste. Los dispositivos que componen estas políticas han supuesto un replanteamiento de la actividad de las instituciones públicas de empleo (Rose, 1987).

De las prestaciones monetarias, cuyo acceso se ha visto restringido en el ámbito de los países industrializados (Europa), se ha pasado a privilegiar otro tipo de servicios para la mejora de la inserción que implican el seguimiento, la vigilancia y el control de los estados de paro mediante la puesta en marcha de medidas en las siguientes áreas: información y orientación profesional; formación profesional (FP) -organización de cursos y formación combinada con estancias en centros de trabajo; incitación al trabajo; subvenciones para la contratación y creación de empleo tutelado; y garantía de rentas acompañadas por actividades en las áreas anteriores.

Las cuatro primeras áreas han sido capitaneadas, preferentemente por los Servicios Públicos de Empleo, aunque la implicación de las empresas y asociaciones ha sido relevante. La iniciativa de la quinta área ha correspondido a otros organismos de la Administración central o regional -este último, es el caso de España-.

Es muy importante, el estudio que se hace sobre la ideología de la inserción. En este sentido, ciudadanía e igualdad son:

(...), los referentes fundamentales del nivel ideológico: la sociedad no puede permitirse excluir a nadie, también los más desfavorecidos han de gozar de los beneficios y las promesas implícitas en el binomio democracia-mercado. La idea de inserción se engrana en este discurso como el principio de acción antagónico a la exclusión. La inserción se plantea como imperativo: si todos están de acuerdo en acabar con la exclusión no hay otro remedio que cooperar con la inserción, lo contrario de lo malo ha de ser necesariamente lo bueno (Santos y Rodriguez, 1993; 113).

La noción de inserción conoce en la actualidad un éxito indiscutible. Es el principio rector de buena parte de las políticas sociales que se han desarrollado en la última década en Europa.

Su desarrollo cronológico coincide con la verificación de lo que algunos han llamado incremento de la vulnerabilidad que se expresa por un deterioro en los procesos de integración social de grupos significativos de ciudadanos a raíz de la pérdida del principal atributo que los designaba como tales: el trabajo.

La formación se convierte así:"(...), en necesaria, elemento privilegiado para conseguir la integración en la sociedad y en criterio de diferenciación de los sujetos" (Santos y Rodriguez, 1993; 113). Con lo que se hace indispensable establecer una serie de definiciones clave y un marco de análisis alternativo.

Por ejemplo, como definiciones¹¹ clave caben destacar, las siguientes: La Inserción

Page 133entendida como el movimiento de circulación de la mano de obra. Frontera que separa el fín de la etapa de los estudios con el inicio de la vida profesional; los Agentes de Inserción, según se destaque a empresas o individuos. La Transición Profesional concebida como una idea de tránsito de un estadio intermedio que tiene cierta duración, que sufre la influencia de la situación precedente y prefigura la situación futura; las Formas de Transición que son todas las formas intermediarias entre las partes interesadas (individuos y/o empresas que modifiquen directa o indirectamente) el paso al empleo, sea o no inicial; y, por último, la Organización de la Transición Profesional que sería algo así como el conjunto de mecanismos y procesos más o menos institucionalizados que contribuyen a modificar las formas de esta transición.

Paralelamente, estas definiciones necesitan de un marco conceptual de análisis que tenga en cuenta cuestiones como:

1. que la necesidad va más allá de insertar a los jóvenes, abarcándose un campo de trabajo más amplio; b) la conveniencia de otorgar un papel esencial a los aspectos politológico-institucionales que condicionan los flujos de movilidad de la mano de obra y actúan simultáneamente sobre la oferta y demanda de trabajo; c) la destrución del mito de que las dificultades de inserción de los jóvenes residen en su propia condición, y no, contrariamente, en la naturaleza de las cosas; d) el reconocimiento de que el riesgo de paro es tanto más débil cuanto mejor sea la Formación Profesional (FP) o el diploma; y, finalmente, e) la necesidad de establecer un sistema de bipolarización de los dispositivos de inserción laboral (en este sentido, las empresas pequeñas clientes no fundamentan, mediante los dispositivos de inserción, una verdadera política de reclutamiento y, sin embargo, las empresas grandes sí lo hacen) (Rose, 1987).

Parece ser que, por una parte:"(...), las empresas pequeñas hacen un uso ocasional y reducido de los procedimientos de tipo (A.N.P.E.): aprendizaje, cursos prácticos, exención de cotizaciones sociales por el empleo de jóvenes, etc. Y por otra parte, las grandes empresas fundamentan una verdadera política de reclutamiento mediante estos dispositivos, mientras que con frecuencia, una parte de sus puestos de trabajo lo gestionan paralelamente mediante el recurso del trabajo temporal" (Rose, 1987; 14-15).

Con lo que es preciso hacer ver los procesos de inserción-colocación como pasarelas hacia el punto de destino, que es el mercado laboral (el empleo), a través de un puesto de trabajo, bajo una de las modalidades contractuales existentes.

Tanto los sistemas de formación como los procesos de inserción determinan decisivamente el tipo de empleo que acogerá a los diferentes individuos en el mercado de trabajo. Considero un mercado de trabajo flexible:"(...), aquel en que es fácil tanto la salida como la entrada" (Segura, 1993; 78).

En cuanto a la salida del mercado de trabajo se apunta que los dos temas clave son: las modalidades de costes de despido (indemnización pagada por empresa a trabajador) y de costes de tramitación (que incluyen salarios de tramitación, servicios profesionales e incertidumbre).

Respecto al tema de los costes de despido:"(...), es conveniente distinguir entre la indemnización pagada por la empresa al trabajador y los costes de tramitación, que incluyen salarios de tramitación, servicios profesionales e incertidumbre" (Segura, 1993; 85).

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El mercado de trabajo español tiene excesiva rigidez en los procesos de entrada y salida. Existe un excesivo grado de intervención administrativa en lo relativo a la organización interna del trabajo en las empresas. Es necesario otorgar más espacio al mercado, a la autonomía de las partes y limitar la intervención de los poderes públicos en el mismo.

La mayor parte de las propuestas de modificación que se han discutido hasta aquí:"(...), van en la línea de disminuir la acción tutelar de las autoridades en el mercado de trabajo y de ampliar la esfera en que la autonomía de las partes es soberana. Ello implica que dos de las funciones interventoras típicas de la administración deben ser redefinidas sustancialmente" (Segura, 1993; 88).

Las Redes Sociales¹² se constituyen como uno de los mecanismos alternativos al Servicio Público de Empleo para acceder al mercado de trabajo. Dichas Redes Sociales son las de parentesco, amistad y ayuda mútua, entre otras. La cuestión importante es plantear en qué medida, tales redes sociales influyen en la correcta asignación ocupacional de los recursos humanos en los mercados laborales (Requena, 1990-91).

El análisis de las redes sociales enfatiza las relaciones que conectan la posición social dentro de un sistema -en este caso laboral-, y da una visión global de la estructura social y de sus componentes. Cuando un actor participa en un sistema social involucra a otros actores, los cuales significan puntos de referencia para él.

La Red está referida a actores individuales como el campo relacional total de una persona, que tiene por regla general una representación espacio-temporal, y posee una visibilidad baja. Pero en cambio, tiene numerosas propiedades vinculadas con el intercambio de información.

La formalidad de las reglas que tienen las redes sociales es muy baja, lo que no excluye que esté compuesta por las relaciones de muchos actores, algunos de los cuales son conocidos por multitud de integrantes de la red (Requena, 1990-91).

Otros actores tan solo son un eslabón entre otros dos actores, siendo el nexo de unión, a menudo ignorado por los dos actores interconectados.

Los ciudadanos han de buscar y retomar los múltiples recursos que sus redes sociales les brindan. Salir del aislamiento es el tema básico. Así, las redes sociales informales se constituyen en cadenas de movilidad socialmente determinadas que canalizan y encauzan la asignación ocupacional, y desmienten la libre movilidad de la mano de obra. Tal movilidad no es libre, sino que tan sólo presenta algunos grados de libertad; los permitidos por la red de relaciones informales predeterminadas por el origen (familiar, escolar, urbano, de clase) que inicia cada trayectoria ocupacional.

La experiencia comparada confirma el efecto reductor de costes que tienen las relaciones de amistad y parentesco, sea cual fuere el sector laboral que abarque el mercado de trabajo en cuestión. De hecho, los costes de acceso a un puesto de trabajo se reducen a los costes de búsqueda (en tiempo, dejando de percibir un salario, en transporte, y en información).

Se dice que las relaciones personales se muestran como uno de los cauces por excelencia a la hora de conectar oferta y demanda de puestos de trabajo (Requena, 1990-91).

En el contexto urbano de sociedades postindustriales, las redes sociales cumplen una importante función como soporte emocional Page 135instrumental de compañerismo y ayudas mutuas, y reducen los altísimos costes de búsqueda y acceso a un empleo. Generan una serie de controles sociales que logran una mayor eficiencia del individuo en su puesto de trabajo.

Generalmente, el acceso al empleo se divide en dos partes claramente diferenciadas, y que en muchos casos no coincide (en el caso de los jóvenes): forma de buscar empleo y forma de encontrar empleo. De manera que, por un lado, se clasifican los mecanismos de búsqueda de empleo a través de familiares, amigos, anuncios en prensa, otros anuncios de empleo, oposiciones, desplazamiento personal al centro de trabajo, y otros mecanismos. Y, por otro lado, se clasifican los mecanismos de acceso al empleo de la siguiente manera: mediante canales oficiales (INEM, oposiciones, prensa), canales informales (familia, amigos, personalmente) y otras formas (Requena, 1990-91).

Tradicional y generalmente, se asimila el Servicio Público de Empleo a la función de colocación¹³ porque se argumenta que éste servicio es un intermediario, en el sentido de que pone en relación a ambas partes en el mercado laboral. Por ejemplo, en la Unión Europea, el nivel de intervención de los poderes públicos sobre el mercado de trabajo, es el siguiente:

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NO INCLUYE GRAFICO

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Además, del mayor o menor grado de intervención, hay que señalar la existencia de dos tipos principales de financiación de los Sistemas Públicos de Empleo en la Unión Europea:

De una parte, están los ingresos generales del Estado (Finlandia, Francia, Países Bajos, Suecia, Reino Unido). Por ejemplo, en el caso español, el Sistema Público de Empleo es financiado a través de cuotas que reflejan los principios básicos de solidaridad social y fiscal en su financiación¹⁵.

De otra parte, en el caso de Bélgica se encuentra la combinación de estos ingresos con los fondos del seguro de desempleo, de manera que los últimos sufragan gastos administrativos y los fondos gubernamentales financian los programas.

Sin embargo, existen dos excepciones, puesto que el Sistema Público de Empleo alemán se financia con cotizaciones de empresarios y trabajadores, y, a modo ilustrativo -en el caso de un país extra-comunitario como Suiza-, la financiación se dirige a cargo de los fondos cantonales y municipales, sin que haya un presupuesto centralizado. En Portugal -por razones históricas- hay una fuente de financiación independiente aunque ahora se proyecta recurrir a los fondos del seguro de desempleo" (OCDE, 1984; 1997). Históricamente, se mantiene que la función de colocación es la que identifica, generalmente, al Servicio Público de Empleo (OCDE, 1984; 1997).

Se puede decir que la valoración del éxito se realiza a distintos niveles. A nivel cuantitativo teniendo en cuenta las transacciones realizadas y el cálculo de la parte del mercado que representa. Y a nivel cualitativo en relación con el valor de la colocación que se basa en los indicadores de rotación, duración del empleo de una persona y ponderación de las colocaciones en función del puesto conseguido y de los esfuerzos requeridos para dicha colocación" (OCDE, 1984; 1997).

Además, cuando se habla de sistemas de autoservicio, éstos desempeñan un papel fundamental en los países comunitarios. No obstante, el sistema de autoservicio ha originado algunas dificultades en lo que se refiere a las medidas cuantitativas.

Ni Suecia ni los Países Bajos:"(...), son objeto de ningún esfuerzo contable mediante las transacciones efectuadas en el sistema. Por lo que resulta imposible valorar el impacto total del servicio de colocación en el mercado de trabajo" (OCDE, 1984;117).

En la mayoría de los casos, la información sobre las vacantes se exhibe en tarjetas en las oficinas locales del Servicio Público de Empleo. En un sistema de autoservicio semiabierto, como el que predomina en España y Reino Unido, las tarjetas sólo contienen información básica (horas de trabajo, sueldo, ocupación y el nº de la vacante); los demandantes de empleo deben dirigirse al personal del Servicio Público de Empleo para obtener mayores detalles, en concreto, la dirección, y el teléfono del empresario (OCDE, 1984; 1997).

De esta manera, el Servicio Público de Empleo puede intervenir adecuadamente. La estrategia del Servicio Público de Empleo consiste en graduar las intervenciones según el grado de dificultad que tenga cada demandante de empleo para encontrar trabajo, utilizando el sistema totalmente abierto para algunos demandantes de empleo con el fín de que el personal pueda dedicar más tiempo a otros.

El sistema totalmente abierto consiste en que se indican directamente en las tarjetas los nombres y las direcciones de los empresarios, por lo que cualquier demandante de empleo puede solicitar los puestos de trabajo anunciados sin que intervenga el SPE y sin Page 137que sea consciente del papel que desempeña en algunas de las colocaciones resultantes (este sistema predomina en países extracomunitarios de la OCDE, como son Noruega y Japón). Algunas vacantes también se anuncian en los boletines de información del SPE (OCDE, 1984; 1997).

El periodo intermedio de la inserción (intermediación y colocación)¹⁶ se ha de considerar como el momento organizado de la relación entre formación y empleo -y no como una confrontación de dos elementos separados-, ya que permite combinar las diversas perspectivas y observar mejor las relaciones entre el sistema productivo y educativo. Las condiciones de transición a la vida activa se explican por las modificaciones del proceso de trabajo.

Es esencial el papel que juegan los aspectos institucionales que condicionan los flujos de movilidad y actúan sobre la oferta y la demanda de trabajo (esta es una posición claramente contraria al conjunto de las teorías sobre el papel institucional). Es importante el rol institucional (hasta la fecha marginado, sobre todo, por los economistas en general) que se desarrolla, por parte de los interlocutores sociales, en la relación con la formación (educación) y el proceso de colocación- empleo¹⁷.

Los Agentes de Inserción son elementos del mismo proceso de paso al empleo, que incluye a la vez las tareas de colocación-destino-preparación-y transformación de la mano de obra. Y en el proceso de movilización de la mano de obra al lado de las políticas de integración -ensalzadas por las teorías de la segmentación del mercado de trabajo-, se han desarrollado las políticas de desestabilización; ya que la creciente flexibilidad laboral exige una gestión más institucional y regulada¹⁸.

El sistema productivo estructura poderosamente el dispositivo de inserción. Su intervención se justifica por el desfase temporal inevitable entre educación y empleo, y por la ausencia de vínculos automáticos entre los contenidos de formación y la condición del Servicio de Empleo. Así, es esencial poner en contacto y en correspondencia mutua las políticas estatales y las transformaciones del sistema productivo¹⁹.

Consecuentemente, es indispensable intensificar la participación de las empresas en el proceso de formación y el estudio simultáneo de los mercados de trabajo internos y externos en un contexto de creciente competitividad económica y profundización en la flexibilidad de las relaciones laborales²⁰.

Los obstáculos más importantes que han de afrontar los servicios públicos de empleo de la Unión Europea se pueden resumir en los siguientes puntos: a) el reconocimiento de la existencia y consolidación progresiva del fenómeno de la flexibilidad laboral interna y externa en las unidades económicas de producción (en sus formas de producir y de organizar las condiciones de trabajo) que exigen ajustes estructurales que gravan sobre manera al conjunto de los trabajadores -vía precariedad temporalidad de empleo joven y vía fomento de la incentivación de la jubilación anticipada o prejubilación-; b) la apari-Page 138ción de situaciones de regulación de empleo y de cambios en la composición y cualificación de la mano de obra derivados de la creciente incorporación de las nuevas tecnologías en los sistemas productivos; c) la existencia de una segmentación cada vez mayor entre los mercados laborales internos y externos como consecuencia de la exigencia de mayor formación de los trabajadores y de cómo se gestione el concepto de coste de oportunidad educacional; y, por último, d) la irrupción de un tipo de desempleo de carácter estructural de larga duración que, no por conocido en años anteriores, sí choca con la existencia de un contexto actual de crecimiento económico y de mayor bienestar social que planteará mayores problemas económicos y sociales (OIT, 2001).

Además, y aun con diferencias de criterios de gestión en el proceso de inserción, los países comunitarios reconocen unánimemente, que: a) el objeto global del Servicio de empleo público es mejorar el equilibrio del mercado de trabajo; b) no hay definición clara ni uniforme del servicio; c) desde el punto de vista institucional, dichos servicios se conciben como los órganos ejecutivos encargados de poner en práctica la política de empleo y de mano de obra sirviéndose de todo un abanico de medidas -encargados, incluso, de concebir esta política-; d) desde el punto de vista funcional, están limitados a poner en práctica la gestión del asesoramiento y la colocación de la mano de obra (en el sentido abstracto de actividad de colocación); y e) que dicho servicio debe ser un instrumento que facilite el ajuste general del mercado de trabajo (OIT, 2001).

Si bien se puede decir que en Suecia y Alemania los servicios de empleo son considerados más como instrumentos de intervención, que como organismos al servicio de una clientela, sin embargo, en el Reino Unido no existe incompatibilidad entre ambos aspectos; es más, se pueden reforzar entre sí (OIT, 2001).

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NOTAS

[1] Se entiende por Políticas Activas de Mercado de Trabajo o de Empleo como:"el conjunto de programas y medidas de orientación, empleo y formación, que tienen por objeto mejorar las posibilidades de acceso al empleo de los desempleados en el mercado de trabajo, por cuenta propia o ajena, y la adaptación de la formación y recalificación para el empleo de los trabajadores, así como aquellas otras destinadas a fomentar el espiritu empresarial y la economía social" (Ley de Empleo 56/2003, de 16 de diciembre. BOE, 17 de diciembre de 2003). Esta concepción de política activa de mercado de trabajo va intrínsecamente unida a los conceptos de búsqueda activa de empleo y empleabilidad (Véanse, OCDE, 1997 y OIT, 2001).

[2] Desde el ámbito metodológico, el proceso de elaboración de una política pública se descompone en una serie de fases o pautas de actuación interrelacionadas que, actualmente, permiten comprender mejor la gestión de la res publica, a través de una actuación pública considerada como un output del sistema político. Consecuentemente, en la gestión pública todo proceso es susceptible de ser analizado para la optimización de su rendimiento (Véase, capítulo de TAMAYO titulado: Análisis de Políticas Públicas, en la Compilación de BAÑÓN Y CARRILLO: La nueva Administración Pública, Ed. Alianza Universidad, 1992).

[3] Este trabajo intenta hacer una aproximación teórico-conceptual al fenómeno del proceso de inserción del empleo desde la perspectiva polítológica neoinstitucionalista (entendiendo el proceso de inserción diseñado como resultado de las previas relaciones de poder establecidas por los diferentes interlocutores sociales y los gobiernos), que lo que busca es la reivindicación de la importancia que siempre que ha tenido el Estado en la asunción de su responsabilidad de organizar desde lo público, los movimientos de acceso al empleo para cumplir -con lo que define por esencia la gestión pública- que es la atención y satisfacción del interés general y no del particular. Se trata de contraponerse a la teoría neoinstitucionalista económica que justifica la tendencia economicista predominante en los últimos tiempos de la lógica de mercado donde el papel protagonista ha correspondido a la institución del mercado como reguladora de dichos procesos de inserción en el conjunto de los países desarrollados, solapando cuando no discriminando el papel de los poderes públicos.

[4] En este sentido, se hace necesario diferenciar Proceso de Inserción de Política de Intermediación y Colocación. El Proceso de Inserción determina las diferentes fases de desarrollo de la concepción teórica del Fomento del Empleo y la Política de Intermediación y Colocación de la mano de obra -también consideradas como Políticas de Ocupación (MTAS, 2000)-, se vale del análisis de dicho proceso para elaborar la política pública o programa público de actuación en la materia más adecuado y eficaz a los fines u objetivos que ésta establece (ROSE, 1987).

[5] Específicamente, cabe destacar que en el proceso dinámico de la inserción, las ofertas genéricas están constituidas por los puestos de trabajo ofrecidos por las empresas, sin especificación nominal de los individuos que han de ocuparlos; al contrario de lo que sucede con las ofertas nominativas, que coinciden con las colocaciones del mismo nombre y en las que el ofertante especifica el nombre de los trabajadores que van a ocupar tales puestos (ROSE, 1987).

[6] Los jóvenes están aislados, su inserción se analiza en términos de dificultades y se interpreta sobre todo a partir del comportamiento juvenil y de la inadaptación escolar. ROSE, J.: En Busca de Empleo (Formación, Paro, Empleo), MTSS, 1987, P.21.

[7] Ibidem, pp. 22-23.

[8] Ibidem, p. 23.

[9] Véase, ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT): El Servicio Público de Empleo en un Mercado de Trabajo Cambiante. Informes OIT. MTAS, 2001.

[10] Véase, en la Obra de ALVARELLOS, 1983.

[11] Véase, en mi tesis doctoral -a publicar próximamente-, titulada:"Análisis y Evaluación del funcionamiento de las políticas públicas activas de mercado de trabajo en España y su relación con las políticas específicas de la Unión Europea (1986-1994)" (Octubre 2003) (y dirigida por el profesor Dr. Marino DÍAZ GUERRA), las relaciones teóricas existentes entre definiciones, procesos y análisis de las instituciones de intermediación y colocación, y las influencias determinantes -que en términos politológicos de relaciones de poderse generan entre los actores participantes a la hora de definir el momento clave de la transición e inserción laboral y profesional, y de la consiguiente configuración final de las políticas de inserción laboral.

[12] Una Red Social es:"(...), una estructura relativamente invisible pero al mismo tiempo muy real, en la que están insertos un individuo, familia o un grupo" (REQUENA, F.: Redes Sociales y mecanismo de acceso al mercado de trabajo, Revista de Sociología del Trabajo, nº11, 1990-91, p. 124).

[13] Aunque, por regla general, un Servicio Público de Empleo se encarga de las siguientes tareas: registrar las ofertas y demandas de empleo; ajustar unas y otras y enviar los demandantes a los empresarios; darse a conocer a los oferentes y demandantes de puestos de trabajo; proporcionar ayuda suplementaria a algunas categorías de trabajadores (disminuidos, emigrantes, demandantes de primer empleo, etc); asegurar una orientación profesional y aconsejar en la elección de trabajo; organizar la formación y el recicleje de los demandantes de empleo para permitirles adquirir las competencias que exige el mercado, lo que puede dar lugar al pago de ayudas de formación; llevar a la práctica programas específicos que faciliten la colocación; recoger y difundir informaciones tanto cualitativas como estadísticas, acerca del mercado de trabajo; y, finalmente, investigar el mercado de trabajo. ORGANIZACIÓN DE COOPERACIÓN Y DESARROLLO ECONÓMICO (OCDE): Los Servicios Públicos de Empleo. Un Servicio Público de Empleo en un mercado en evolución, MTSS, 1984, pp.16-17) y (OCDE, 1997).

[14] Véase, Informes de la OCDE: Los Servicios Públicos de Empleo. Un Servicio Público de Empleo en un mercado en evolución. MTSS, 1984, P.84 (Cuadro 1); y OCDE: Estudio de la OCDE sobre el empleo. PARTE II. El potencial de ajuste del mercado de trabajo. MTSSb, 1997.

[15] Véase, la Ley de Empleo 56/2003, de 16 de diciembre.

[16] El periodo o estadio intermedio de la inserción de la mano de obra (o del empleo) en el mercado de trabajo lo que indica es la fase del proceso de elaboración y desarrollo en el que se encuentra la política de intermediación y colocación que es considerada, a su vez, como un output (contestación) u outcome (producto) del propio sistema político, y dentro de la lógica de retroalimentación en feed-back abierta, dinámica y sistémica que lo caracteriza (Véase, nota anterior a pie de página nº 4).

[17] Véase, cita anterior a pie de página nº 11.

[18] Véase, cita anterior a pie de página.

[19] Ibidem.

[20] Ibidem.