Teorías sobre las actitudes ciudadanas hacia el gasto público y los impuestos
| Autor | Ruth Cicuéndez Santamaría |
| Páginas | 59-104 |
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El objetivo esencial de este capítulo es revisar y ordenar las principales teorías y enfoques sobre las actitudes hacia el gasto público y los impuestos, con la finalidad de identificar un marco conceptual que permita realizar una adecuada aproximación al objeto de estudio, así como explicar e interpretar la información empírica que se aporta. Además, se consideran diversos enfoques que han tratado el tema de los condicionantes, los factores que influyen en la formación de las preferencias de gasto. Asimismo, se hace un sucinto examen de las principales teorías explicativas de las actitudes fiscales. A partir de esta revisión se ha elaborado un marco analítico propio, que incluye una aproximación metodológica a este objeto de estudio, mediante el cual sea posible no solo describir, sino interpretar los datos recopilados sobre el caso español.
Las cuestiones a abordar han sido investigadas desde diferentes perspectivas científicas desde los años sesenta y setenta, por lo que el marco conceptual utilizado debe ser forzosamente multidisciplinar, aunqu e se han priorizado aquellos trabajos que analizan estos temas desde la ciencia política y la sociología. La complejidad del fenómeno estudiado obliga a recurrir a distintas teorías para su investigación y aunque, por razones metodológicas, se exponen por separado, son enfoques complementarios que arrojan luz sobre aspectos diferentes pero que, al ponerlos en común, permiten obtener una imagen más completa de la materia estudiada.
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La investigación de las actitudes hacia el presupuesto público se ha estructurado tradicionalmente en torno a dos ópticas diferenciadas. La primera sostiene que los ciudadanos tienen una opinión u orientación «general» hacia el gasto público (Stimson et al., 1994; Erikson et al., 2002), por tanto, cuando una persona expresa sus valoraciones el gasto en las políticas de educación o pensiones, cada declaración responde a una misma línea o postura actitudinal. La segunda, considera que los ciudadanos tienen actitudes diferenciadas y específicas en un amplio número de políticas públicas (Eismeier, 1982; Sanders, 1988), separando sus opiniones en función de las características y beneficios de cada programa.
En la década de los sesenta, L.A. Free y H. Cantril, considerados pioneros en el ámbito de la psicología política, detectan una serie de actitudes inconsistentes en la opinión pública norteamericana y formulan su teoría sobre la incoherencia actitudinal en la obra, ya clásica, The Political Beliefs of Americans: A Study of Public Opinion, publicada en 1967. Estos científicos sociales trataron de demostrar empíricamente que una parte importante de los estadounidenses manifestaban opiniones y creencias aparentemente contradictorias, pues apoyaban vehementemente los programas que integraban el moderno Estado de bienestar, al tiempo que eran totalmente críticos con el llamado Big Government y elogiaban el individualismo económico. Free y Cantril (1967: 37) describieron esta situación como «una combinación esquizoide de liberalismo operacional con conservadurismo ideológico».
La explicación a este comportamiento, supuestamente incongruente, la encontraron en el hecho de que las actitudes de los individuos varían según se trate de opiniones referidas a cuestiones abstractas o generales —denominadas actitudes ideológicas o ideological spectrum—, o se trate de opiniones referidas a cuestiones concretas1—llamadas actitudes operacionales u opera-cional spectrum—. Por tanto, los ciudadanos reaccionan de manera diferente al preguntarles por temas relacionados con el Estado en general o por temas relacionados con políticas públicas concretas.
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La obra de Free y Cantril (1967), que amplía una antigua publicación de Cantril (1932), se convirtió en el punto de partida de una productiva línea de investigación sobre la inconsistencia actitudinal, posteriormente denominada ambivalencia, respecto a la hacienda pública (vid., verbi gratia, Citrin, 1979; Ladd et al., 1979, Sears y Citrin, 1982; Welch, 1985; Benton y Daly, 1992; Cantril y Cantril, 1999, inter alia).
Esa compartimentalización actitudinal se pone claramente de manifiesto al estudiar las opiniones sobre el gasto en el marco del Estado de bienestar. Puede apreciarse que en ciertos periodos han predominado las posturas «antigasto público» y en otras etapas prevalecen las orientaciones «pro gasto público», es decir, existía una «actitud general» (Citrin, 1979: 115). Y, simultáneamente, los ciudadanos distinguían claramente las áreas de política en las que consideraban preciso reducir, mantener o incrementar los recursos públicos, esto es, tenían «actitudes concretas».
Respecto a las actitudes generales, la pauta más habitual es el apoyo al statu quo en el nivel global de gasto y en los diferentes programas de este. Determinados investigadores señalan que esta tendencia se genera artificial-mente por un problema en la redacción de las preguntas de casi todas las encuestas (Hansen, 1998: 517), pues se ofrece al entrevistado un abanico de respuestas excluyentes entre sí (desea que se gaste más, menos o igual…) relativas al gasto público total y a un conjunto incompleto de políticas. En este marco, los resultados son favorables al mantenimiento del statu quo en la cuantía total de gasto y en las políticas sobre las que se interpela, con la excepción de la política de defensa2. Esta pauta cambia al introducir consideraciones sobre los costes y beneficios de cada elección, los encuestados tienden entonces a discriminar en qué políticas debe mantenerse la financiación, y en cuáles debe aumentarse o reducirse (Welch, 1985; Page y Shapiro, 1992; Feldman y Zaller, 1992).
También se ha considerado la posibilidad de que los ciudadanos se decanten por el statu quo porque las políticas de gasto existentes sean las más populares o, simplemente, porque resultan familiares (Hansen, 1998: 528). La gente conoce los costes y beneficios de los programas de gasto recientes, pero solo puede intentar adivinar cómo les afectaría la reducción o elevación del gasto y, ante la incertidumbre, opta por la alternativa que reduce el riesgo. Quizá este sea uno de los motivos por el que algunos programas con una larga tradición tienen mayor respaldo.
Por otra parte, los científicos sociales han aportado datos indiscutibles de que, en la mayoría de los países y para la mayoría de los programas públicos, la sociedad apoya de forma generalizada no el mantenimiento del nivel de
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gasto o statu quo, sino el crecimiento del mismo tanto como sea necesario y posible aunque, a cambio, exige que este sea efectivo y que los recursos se utilicen adecuadamente por parte del Estado (Smith, 1995: 1). Además, esta tendencia parece mantenerse en el tiempo (Lewis y Jackson, 1985; Bennett y Bennett, 1990).
Por el contrario, un buen número de trabajos han demostrado que las actitudes generales hacia el Gobierno y el gasto público son bastante negativas, los ciudadanos quieren que se reduzca la cuantía total de gasto, pese a querer que aumenten los recursos destinados a ciertos programas (Free y Cantril, 1967; Cantril y Cantril, 1999).
A la luz de los diversos argumentos, pueden identificarse dos teorías básicas relativas a las opiniones ciudadanas sobre el gasto público en general (Borre y Goldsmith, 1995: 9). La primera es que las actitudes son cada vez más expansionistas, ya sea porque aparecen nuevas demandas que van incorporán-dose a la agenda política, o porque las expectativas sociales referentes a los problemas que el Gobierno debe solucionar son siempre crecientes; estas actitudes expansionistas podrían llevar a la sobrecarga del Estado. La segunda teoría, basada en la reducción de las demandas de intervención del Gobierno, afirma que las actitudes serían contraccionistas, bien porque los ciudadanos son contrarios al incremento de los gastos e impuestos, bien porque consideran que el Estado es ineficiente o que tiene demasiada influencia en sus actividades cotidianas.
Por lo que se refiere a las actitudes específicas, existe cierto consenso en torno a la tesis de que las opiniones sobre la financiación de cada política pública son diferentes y, en consecuencia, debe investigarse cuáles son las demandas concretas en cada sector. En principio, los académicos coinciden en dos...
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