Teoría general de la gestión urbanística

AutorLuis Cosculluela Montaner
CargoProfesor Agregado de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense
  1. EL CONCEPTO DE GESTION URBANISTICA.

  2. La gestión administrativa en general.

    El concepto de gestión, que está plenamente aceptado y tipificado en el ámbito de las ciencias administrativas, es, sin embargo, difícil de precisar en el campo de las ciencias jurídico - administrativas. No obstante, su introducción en este campo es cada día más frecuente, especialmente en relación con la actividad público - económica, donde la calificación de entes gestores o entes de gestión ha sido plenamente consagrada, particularmente por el influjo directo de la doctrina italiana.

    El término, sin embargo, es metajuridico y de plena aceptación en todas las funciones con clara finalidad operativa y transformadora, en las que es común individualizar un verdadero proceso susceptible de ser diferenciado en distintas fases. Las actividades ordenadas conforme a un plan acostumbran así a integrar tres grandes fases materiales: la de planificación, ejecución y control; pero es notorio que pueden subdividirse en bastantes más. Y desde el plano organizativo es relativamente frecuente que se diferencien los órganos directivos de los de gestión. A éstos corresponde esencialmente la tarea de ejecutar o llevar a cabo el plan, responsabilizarse de la eficacia de la ejecución y del cumplimiento de sus previsiones.

    Esta división organizativa entre órganos directivos y gestores es la que adoptó ya en 1956 la Ley del Suelo de 1956 en su título VI. Distinción, como decimos, orgánica, ya que no tipificó de forma rotunda una función material de gestión propiamente dicha , pese a las reiteradas alusiones al término gestión (Ref.). El capítulo III del T. III hablaba de las formas de gestión, pero su regulación seguía atendiendo al sujeto urbanizador, al cumplimiento de sus compromisos, y las garantías de la fuente de financiación, tampoco lo ha hecho la reciente Ley de Reforma de 1975, ni el Texto Refundido de 1976. Por mejor decir, la Ley de Reforma ha suprimido el capítulo III en bloque.

    Pero si van a tipificar la denominación de gestión urbanística los Reglamentos de próxima aparición, que, como es sabido, serán cuatro: de Gestión urbanística, de Disciplina urbanística, de Planeamiento y Valoraciones. La Gestión urbanística cobra así, por la vía reglamentaria, carta de naturaleza como tal denominación en nuestro Ordenamiento positivo, después de haber sido ya ampliamente consagrada por la doctrina e incidentalmente aludida en algunas disposiciones.

    Ahora bien, esta futura precisión del contenido de la gestión urbanística del que luego nos ocuparemos, merece, sin embargo, algunas consideraciones previas, por cuanto la doctrina administrativa ya había intentado incluso categorizar no sólo unas funciones de gestión, sino también unos actos de gestión. Actos para los que se predicaba un régimen jurídico ad hoc. Si bien este intento doctrinal no tuvo demasiado éxito .

    Recientemente, sin embargo, el término actos de gestión ha vuelto a cobrar actualidad, particularmente en el ámbito de la Administración local (y debo advertir que la Administración Local va a ser el objeto principal de análisis de esta conferencia) , que, como sabemos, es la vocacionalmente llamada a ser el eje central de la gestión urbanística. De ahí la conveniencia de que nos detengamos brevemente en estas consideraciones de tipo general.

    En una reciente conferencia pronunciada en el Instituto de Estudios de Administración Local por el profesor NIETO, sobre la función administrativa en las Corporaciones locales, se ponía de manifiesto un rasgo singular de ella: las resoluciones administrativas se imputaban siempre a órganos políticos; los funcionarios no tenían capacidad de desempeño de una función administrativa autónoma, diferente de la actividad política y normativa de los órganos políticos de las Entidades Locales. La explicación histórico - política ya la conocemos; los principios de organización de estas entidades no obedecen a los de separación de poderes, que son propios de los Estados constitucionales, y la doctrina política tiende a configurar a estas entidades como centros autónomos y representativos de intereses administrativos y no políticos. Según esta visión no es que no haya "Administración", sino que no debe haber política en sentido mayestático en las Corporaciones locales.

    Sea cual fuere el juicio de valor que estas, apreciaciones nos merezcan, lo cierto es, que realmente la "Administración" no está en las entidades locales en manos de funcionarios profesionales, sino que, en última instancia, todas las resoluciones se encomiendan al estamento político.

    Las consecuencias que se pueden extraer de aquí pueden ser muchas, pero a nosotros sólo nos interesa una: la de que ciertas parcelas grandemente tecnificadas de la administración actual se encuentran sometidas al criterio de políticos, es decir, no profesionales. Todo ello sin perjuicio del rigor que las potestades regladas puedan. acarrear en el ámbito del control jurisdiccional en su caso.

    No queremos hacer un canto a la tecnocracia, sino destacar que en muchos municipios se ha producido así un colapso de la actividad de dirección y control propia de los políticos, enfrascados en tareas burocráticas y de gestión. Luego veremos algunas de las consecuencias que en el campo organizativo ha comportado esta circunstancia; volvamos, por el momento, a nuestro intento de individualizar los actos de gestión.

    El artículo 243 del Proyecto de Texto Refundido de la Ley de Régimen Local, actualmente en el Consejo de Estado, tiene este preciso título: De los actos de gestión . Y el artículo 245 precisa cuáles pueden ser consideradas como tales.

    1. ) Los que consistan en la recepción, registro, curso, devolución y archivo de documentos; incoación, tramitación, impulsión y acumulación de expedientes; cumplimiento, ejecución, notificación y traslado de los actos y acuerdos de las autoridades y órganos de la Corporación, y libramiento de certificados y diligenciamiento de títulos.

    2. ) Los de resolución de asuntos en virtud de simple confrontación de hechos o de aplicación automática de normas.

    3. ) Los de investigación, definición, liquidación y cobranza de exacciones y recursos municipales.

    4. ) Cualesquiera otros de naturaleza análoga que sean calificados como tales por la Comisión Municipal Permanente, o la provincial de Gobierno.

    De esta enumeración de cuya problemática no nos vamos a ocupar porque nos apartaría excesivamente del tema de esta conferencia, debemos deducir que la gestión urbanística no tiene nada que ver en principio con los actos de gestión, que en su materialización jurídico - administrativa se pueda concretar. Estamos empleando el término gestión en un sentido no unívoco. Para nosotros integran la gestión las actuaciones tendentes a ejecutar las decisiones previamente aprobadas (especialmente en un plan o una normal), adoptando todas las decisiones precisas para ello y utilizando los medios personales, y materiales y económicos, puestos a disposición de esta finalidad. La gestión es un proceso o un conjunto de actividades diversas que, como tal, es susceptible de instrumentarse en actos jurídicos de naturaleza varia.

  3. Delimitación de la gestión urbanística.

    Hechas estas precisiones, forzosamente generales sobre el término gestión en el ámbito de la Administración Pública, pasemos ya a delimitar el concepto y contenido de la gestión urbanística. Ya hemos advertido que para delimitar este concepto debemos contemplar el Urbanismo como un proceso dividido en fases, y hemos señalada las tres principales. Pues bien, en una primera aproximación al concepto diremos que gestión urbanística comprende todas aquellas fases que no se engloban en las de planificación y control. Aunque la tajante exclusión de esta última fase pueda ser discutida si se tiene una idea amplia del concepto de gestión urbanística. La gestión urbanística en sentido amplio comprendería básicamente la ejecución del plan y la intervención y control del cumplimiento del mismo.

    Ahora bien, ¿puede identificarse gestión urbanística con ejecución de los planes de Urbanismo? Creemos que no, aunque debemos admitir que dicha ejecución es el contenido normal e institucionalmente más propio de la gestión urbanística . Pero esta identificación lineal no es admisible por las siguientes razones:

    1. No todos los municipios tienen aprobado un plan de ordenación urbanística. Por ello, aunque la pieza clave de la actuación urbanística sea institucionalmente y legalmente también el correspondiente plan, la gestión urbanística de la mayoría de los municipios españoles no supone la ejecución de un plan. Es más, la actuación del Ministerio de la Vivienda está orientada - a mi juicio, acertadamente - a ponderar la adecuación de los instrumentos de planificación de la Ley prevé en función del tipo o, si se quiere, de las características esenciales de los Municipios. Así en muchos de ellos se orienta tan sólo, en una primera fase, a la delimitación del suelo urbano, y en muchos otros a la redacción de normas subsidiarias del planeamiento. No entramos aquí en el análisis de esta figura; baste advertir que en todo caso no son planes en sentido estricto.

    2. Las actuaciones urbanísticas más espectaculares - no me atrevo, por las razones que luego veremos, a calificarlas de otra forma - del Ministerio de la Vivienda se han realizado al margen de las previsiones de los planes de ordenación en los casos en que éstos existieran. Así podemos citar el ejemplo de las ACTUR, que en el artículo 1.º 2, del Decreto - Ley de 27 de junio de 1970, se dispone:

      "La delimitación podrá referirse a toda clase de terrenos situados en las provincias de Madrid o Barcelona, aun cuando los términos municipales en que se actúe no tengan aprobados planes de ordenación urbana, y si los tuvieren, cualesquiera que sean las previsiones y el sistema de actuación establecidos en los mismos."

      Y lo mismo cabe advertir del llamado Urbanismo concertado, regulado por el Decreto 2.432/1972, de 18 de...

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