La tensión estandarización-diferenciación en las políticas culturales. El caso de España y Francia
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Uno de los fenómenos más frecuentes en la implementación de los modelos de gestión de las políticas públicas contemporáneas en Europa es su creciente convergencia (Wallace y Wallace, 2000; Kassim etal., 2001). Diversas razones explican este comportamiento, desde la asunción del acervo comunitario y su posterior desarrollo por parte del entramado institucional y normativo de la Unión (Radaelli, 2003; Saurru-ger y Surel, 2006) hasta la adaptación a los retos de la globalización (Dezalay y Garth, 2002; Drezner, 2005). En las diversas políticas públicas, los actores tienden a reorganizarse o a incorporar formas de intervención a escala europea, sin que esto implique la desaparición de los valores y culturas organizativas nacionales (Fligstein, 2008). Por un lado, se da un cierto isomorfismo mimético, una globalización instrumental que presiona a los actores en busca de modelos o recetas "que funcionan" en otros países (DiMaggio y Powell, 1991), pues, en la medida que la globalización nos hace más interdependientes y conscientes de compartir los mismos retos, incide asimismo en homogeneizar la respuesta a dichos problemas. Por otro lado, la interpenetración de los instrumentos y las estrategias políticas es coherente con la creciente importancia de las normas europeas e internacionales (Knill y Lehmkuhl, 2002).
Sin embargo, una interpretación bastante común relaciona la inestabilidad del sistema actual con la tensión existente entre niveles de intervención gubernamental (Knill, 1998). Por una parte, los Estados intentan encontrar estrategias específicas, adaptadas a la propia singularidad, para luchar contra los problemas generados por la globalización, en una tentativa para posicionarse por delante de los demás (Lens-chow et al., 2005). Por otra, las instituciones supranacionales pretenden influir en los sistemas nacionales a través de estrategias de normalización y estandarización, para lograr efectos de escala que resuelvan los problemas comunes (Evans, 2004). Los factores nacionales que homogeneízan las distintas políticas públicas y sus modelos de gestión son evidentes, pero de forma creciente se relativizan por fenómenos de diferenciación interna hacia abajo (consecuencia de la experiencia y la relación entre niveles de poder) y por la hibridación externa fruto de los acuerdos e influencias a nivel comunitario o internacional (Radaelli y Schmidt, 2004).
El objeto del presente trabajo consiste en analizar la interpretación "intergubernamental" de las políticas públicas aplicada a una política sectorial específica: la cultural. La implementación de una política cultural democrática explícita toma fuerza en Europa y en algunos otros países occidentales después de la Segunda Guerra Mundial. La intervención del Estado en el ámbito artístico y del patrimonio cultural se legitima en fines como: la democratización del acceso a la cultura, el apoyo a la creación, el desarrollo de una industria cultural nacional, la formación de sus profesionales, o el fortalecimiento de la identidad local y nacional, entre otros (Cummings y Katz, 1987). La extensión de esta nueva categoría de intervención gubernamental ha dado lugar al nacimiento y consolidación de estrategias, departamentos y servicios específicos, así como de profesionales especializados en las distintas administraciones nacionales, regionales y locales. Las grandes orientaciones políticas, las áreas de intervención
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y en cierta medida también las herramientas específicas de las políticas culturales siguen parámetros bastante homogéneos a escala internacional bajo el impulso de instituciones intergubernamentales como la Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia o la Cultura (UNESCO) o el Consejo de Europa. En cambio, los modelóse instrumentos específicos de intervención, así como el valor de los recursos financieros puestos a disposición, muestran divergencias mayores en función de la orientación ideológica dominante, la fortaleza o percepción de debilidad de la identidad cultural nacional, la capacidad de influencia corporativa de los sectores económicos o profesionales, o la tradición y modelos de intervención pública dominantes en cada país (Audet y Saint-Pierre, 2010).
A partir de una interpretación "intergubernamental" de las políticas públicas, el presente artículo toma como caso comparado de estudio la política cultural franco-española, dos modelos con similitudes y diferencias especialmente relevantes. Nuestra primera hipótesis es que la doble tendencia hacia la diferenciación o hacia la estandarización no se limita al diálogo/tensión entre los Estados y los organismos supranacionales, sino que integra asimismo al conjunto de interacciones con los niveles subestatales; y ello más allá de la estructura federal o unitaria del Estado. Nuestra segunda hipótesis es que en cada nivel de gobierno se dan tendencias hacia la diferenciación y hacia la estandarización, entremezcladas con la tensión entre legitimidad y eficiencia. Para contrastar dichas hipótesis, vamos a utilizar un conjunto de observaciones contextualizadas comparadas sobre políticas públicas de cultura de España y Francia procedentes de diversos estudios y estadísticas recientes (Ariño et al., 2005; Bonet y Négrier, 2008, 2011; Delvainquiére, 2010; Dubois, 2010; Ministére de la Culture et de la Communication, 2010; Ministerio de Cultura, 2010; Rubio Aróstegui, 2003, 2005, 2008; Villarroya, 2010).
La propuesta parte de la premisa que la tensión entre la estandarización y la diferenciación de las políticas públicas no se puede resolver simplemente con una respuesta de tipo instrumental, como exigiría una visión estrecha de la nueva gestión pública (Dunn y Miller, 2007), pues si la respuesta del instrumento es inadecuada es porque refleja tanto los desafíos de racionalización de la acción pública, como las cuestiones relativas a su legitimidad. En otras palabras, se trata de una constante interacción de doble voltaje, razón por la cual nuestra comparación de dichas dimensiones refleja, de forma más o menos explícita, la cuestión de la legitimidad y de la eficiencia (Muller, 2009). Para profundizar en ello, se propone un esquema analítico que combina cinco ejes: la configuración institucional, los instrumentos de intervención, la distribución de competencias por niveles de gobierno, las lógicas con capacidad de influencia y las prioridades, objetivos y valores de las políticas. Mientras los tres primeros, más institucionales, permiten una comparación empírica de nuestras hipótesis, los dos últimos admiten solo una primera evaluación de la doble interacción entre diferenciación y estandarización, y entre legitimidad y eficiencia.
Cabe tener en cuenta que el ámbito de las políticas culturales presenta una singularidad clara. Por un lado, sigue las mismas tendencias homogeneizadoras de las
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demás políticas sociales; pero, por otro, es un extraordinario exponente de la necesidad de diferenciación. Algunas razones ayudan a explicarlo.
El campo de intervención cultural y los paradigmas que dirigen sus políticas, así como los beneficiarios de las mismas, son mucho más etéreos (basados en las exter-nalidades) y de impacto directo más reducido o a largo plazo que el de otras políticas sociales, como las de educación, sanidad o servicios sociales, que tienen un carácter mucho más universal (bienes públicos). Esta es la razón por la que las políticas culturales tienen una mayor necesidad de legitimación; situación especialmente patente en momentos de recorte presupuestario. De todas formas, la percepción social sobre su impacto oscila entre la consideración de lujo irrelevante (guinda del pastel) y de columna vertebral de desarrollo -en el espíritu que Amartya Sen define el desarrollo de las capacidades (Sen, 1989)-. En todo caso, el escaso desarrollo de modelos contrastados de evaluación hace que a menudo los responsables culturales deban responder a acusaciones de clientelismo, corporativismo, arbitrariedad, subjetividad en los criterios de decisión o falta de indicadores de impacto simbólico. Este último aspecto es clave, pues en muchos casos -desde el Guggenheim a los grandes equipamientos que cada presidente francés lega a París- los beneficios sociales obtenidos se asientan en la singularidad del proceso, hecho que hace muy difícil prever apriori los impactos de la acción. De esta manera, el debate entre eficiencia y legitimación está permanentemente servido, pues avanza desde las grandes capitales o los proyectos más singulares a poblaciones y equipamientos totalmente periféricos (¿Cómo se explica si no la construcción de centros culturales sobredimensionados en poblaciones muy pequeñas?).
Otro aspecto bastante específico es su enraizada dimensión territorial, pues la cultura es una de las herramientas de identidad clave utilizada por instituciones y políticos locales para fortalecerse frente a la globalización y a otras tendencias homo-geneizadoras (Bonet y Négrier, 2010). En muchos países occidentales, no solo en España y Francia, ésta es una competencia concurrente, donde el nivel de administración que más gasta es el menos obligado por ley a dedicar recursos a la mismaJH De todas formas, la dialéctica entre armonización y diferenciación atañe a todos los niveles de gobierno. Por otro lado, la defensa de la autonomía de la cultura frente al poder público es una constante que atraviesa históricamente el...
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