Las nuevas tendencias en la tutela de los usuarios de los servicios públicos

Autor:Luis Miguez Macho
Cargo del Autor:Doctor por la Universidad de Bolonia
 
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V.1.- La participación de los usuarios en la organización y la gestión de los servicios públicos.

El estudio de los servicios públicos y del régimen jurídico aplicable a los usuarios de los mismos no puede concluir sin una referencia a las profundas transformaciones que las relaciones entre las Administraciones públicas y los ciudadanos han experimentado desde finales de los años sesenta, y en España muy especialmente a partir de la promulgación de la Constitución vigente. Dentro de esas transformaciones, reviste un particular interés para la presente investigación la consistente en la introducción de diversas formas de participación directa de los administrados en las tareas y funciones públicas, tanto por la influencia que el desarrollo de la actividad administrativa de prestación o garantía prestacional ha tenido en la aparición de esas técnicas, como por la aplicación que de ellas se ha hecho en el ámbito de los servicios públicos.

En efecto, la demanda social de participación directa en las tareas y funciones administrativas se siente con fuerza en Occidente desde los años sesenta, momento en el que la extensión de la intervención de las Administraciones públicas en todos los ámbitos económicos y sociales alcanzó una entidad tal que puso de manifiesto la insuficiencia de los fundamentos legitimadores de la actividad administrativa manejados hasta entonces. Como es conocido, en el Estado liberal de Derecho clásico, al menos en la forma en que se ha plasmado en la Europa continental, se planteó desde un primer momento el problema de las fuentes de legitimidad de la Administración pública y de su actividad, debido a la falta de representatividad popular directa de aquélla o al carácter limitado de esa representatividad (Administraciones locales). En los países dotados de monarquías constitucionales, como la Alemania unificada del II Reich, la cuestión se resolvía acudiendo al principio monárquico, que se situaba al mismo nivel que el principio de representación popular y aportaba así un fundamento legitimador autónomo e interno a la propia Administración, dado que el monarca era la cabeza efectiva del Poder ejecutivo y del aparato administrativo. Así, la ley actuaba sólo como límite negativo, externo, de la actividad administrativa. En cambio, en los países con régimen parlamentario, como la Francia de la III República, el presupuesto legitimador de la Administración pública y de su actividad se encontraba en el principio de legalidad (entendido como vínculo positivo y no negativo a las leyes), que garantizaba la conexión entre aquéllas y la voluntad popular.

En cualquier caso, en ambos sistemas la responsabilidad política y jurídica por la actividad de la Administración se concentraba en el vértice de ésta, es decir, en el Gobierno, a través de la rigurosa organización jerárquica y centralizada del aparato administrativo, que procedía del sistema comisarial del Despotismo ilustrado y había sido adaptada al nuevo Ordenamiento jurídico nacido de la Revolución francesa por Napoleón[1]. Esto implicaba, además, fuertes restricciones o incluso la exclusión de la posibilidad de que los particulares exigiesen responsabilidad personal a los funcionarios y demás agentes de la Administración. Por último, también era un rasgo común a los dos sistemas el que toda esta concepción de la legitimidad de la Administración se cerrase por medio de un modelo de Justicia administrativa que se concebía como instrumento de defensa de la propiedad y de los ámbitos de libertad de los individuos frente a las injerencias de los agentes públicos realizadas sin habilitación legal suficiente[2].

El principio de legalidad, entendido como vínculo positivo a la ley, se impuso como fundamento de legitimidad de la actividad administrativa en el momento del paso del Estado liberal de Derecho decimonónico al moderno Estado social, y ha sido heredado por los sistemas democrático-parlamentarios que constituyen hoy la forma de gobierno predominante en nuestro ambiente cultural y jurídico. En cuanto al principio de responsabilidad del Gobierno por la actividad administrativa, mantiene su vigencia a través de la idea de sometimiento de la Administración a las orientaciones políticas del Ejecutivo, si bien la rigurosa estructuración jerárquica y centralizada del aparato administrativo se ha ido abandonando en favor de otros esquemas organizativos. En todo caso, el objetivo de estos principios sigue siendo garantizar que la Administración pública, a la que falta la legitimidad democrática directa, sea instrumento de la voluntad popular representada en el Parlamento[3].

Hay que hacer notar, sin embargo, que la afirmación definitiva del principio de legalidad en la Administración fue poco anterior o simultánea, según los países, a la crisis del Estado liberal de Derecho clásico, es decir, al declive del modelo de parlamentarismo y de ley liberales. En el ámbito político-constitucional, como se ha puesto de relieve en la parte de esta investigación relativa a las bases histórico-materiales de los servicios públicos, a lo largo de esa época, que se extiende desde el fin de la Primera Guerra Mundial hasta la posguerra de la Segunda, se desarrollaron diversas tentativas de corregir el principio de representación indirecta por medio de la introducción en las nuevas Constituciones de las técnicas participativas de la democracia directa y de formas de representación de intereses sociales sectoriales, al mismo tiempo que se establecían sistemas de descentralización territorial del Poder. Una vez más, se debe recordar también que todas estas tendencias no arraigaron en España hasta finales de los años setenta, con la Constitución actualmente vigente, tras el fracaso previo de la experiencia de la II República[4].

Ahora bien, estas mutaciones sólo afectaron de manera inmediata a la relación entre el Parlamento y el Gobierno, y no al proceso de ejecución a través del cual los mandatos y orientaciones surgidos de ambos órganos se convierten en actividad administrativa[5]. De esta manera, la Administración pública se mantuvo en un primer momento al margen de la transformación en sentido pluralista y participativo del Ordenamiento político-constitucional de los modernos Estados sociales y democráticos de Derecho, a pesar de la evidente conexión que se puede apreciar entre la expansión de la actividad administrativa intervencionista y prestacional, y la desaparición de los presupuestos materiales del parlamentarismo liberal clásico[6]. Cabe afirmar a este respecto que la supervivencia de las instituciones típicas del viejo Estado liberal se ha manifestado sobre todo en el campo administrativo y, en efecto, ese desarrollo de una actividad administrativa de prestación o garantía prestacional, al lado de la de limitación o policía, no provocó inicialmente la modificación de las formas de legitimidad de la Administración ni de sus instrumentos jurídicos, que seguían siendo en esencia los propios de un sistema más sencillo, operante sobre una realidad material muy distinta. Piénsese, por ejemplo, en las dificultades que presenta hasta la actualidad la efectividad de los derechos de los particulares cuyo objeto está constituido por prestaciones positivas de los Poderes públicos.

Los principios de legalidad y jerarquía, al lado de un sistema de Justicia administrativa de carácter defensivo, eran suficientes para garantizar la vinculación entre la actividad administrativa y la voluntad popular en el Estado liberal de Derecho, en el que, por la limitación de los fines del Poder público, esa actividad era todavía relativamente poco compleja y existía una separación bastante clara entre el Estado y la sociedad civil[7]. Como es conocido, cualquier atisbo de esa separación desapareció cuando los Poderes públicos empezaron a asumir funciones de dirección de la actividad económica nacional en su conjunto y de garantía de prestaciones esenciales a los individuos, siendo sustituida por una profunda interrelación entre los particulares y las Administraciones públicas. Asimismo, como consecuencia de la propia extensión de la actividad administrativa, el aparato de la Administración se hizo cada vez más complejo y, al mismo tiempo, más autónomo respecto de los mandatos y orientaciones provenientes del Parlamento y del Gobierno; de este modo, ya no se pudo seguir sosteniendo la afirmación clásica de que la Administración se limita a ejecutar las leyes bajo la dirección del Gobierno[8].

Esta evolución se aceleró en los años cincuenta y sesenta, pues el incremento constante de la actividad administrativa en los llamados "Estados del bienestar", con el correlativo crecimiento del aparato administrativo y de la administración a través de entes públicos, provocó una progresiva separación entre el momento técnico-burocrático y el momento político. Así, si el principio de legalidad había perdido ya desde el periodo de entreguerras su sentido original, en esta segunda etapa se produjo la revisión del principio de jerarquía[9]. Este debilitamiento del segundo gran pilar de la legitimidad administrativa dejó abierta ya la puerta a la búsqueda de nuevas fuentes de legitimación democrática de la Administración y su actividad.

También la situación de los particulares ante la actividad administrativa se vio afectada por estas mutaciones. La generalización de las tareas públicas de garantía prestacional, en el marco de sistemas constitucionales que se proclamaban democráticos y participativos, hizo inadmisible la concepción de los ciudadanos como meros receptores pasivos de estos beneficios; por la misma razón, el sistema de Justicia administrativa de carácter negativo, defensivo, que se había heredado de la época liberal, se empezó a sentir como profundamente insatisfactorio[10]. Para acabar, no se puede olvidar que el nacimiento y la expansión de la...

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