Tendencias recientes del cambio en materia de protección social de las situaciones de dependencia en el modelo social europeo. El caso español

AutorGregorio Rodríguez Cabrero
CargoCatedrático de Sociología. Universidad de Alcalá de Henares.
Páginas41-63

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I tendencias institucionales de cambio en el modelo social europeo en materia de protección social de la dependencia
1. Ejes básicos de los sistemas europeos de cuidados de larga duración

La Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a Personas en Situación de Dependencia (a partir de ahora LAPAD), aprobada a finales de 2006 y que inicia su andadura en 2007, forma parte del desarrollo reciente en materia de protección social de la dependencia del llamado Mode-lo Social Europeo (MSE). El caso español es la materialización de un mode-lo específico de protección que articula la tradición del régimen de bienestar español con algunas de las tendencias europeas en cuidados de larga duración. Ambos aspectos deben ser objeto de consideración en la medida en que en los distintos ámbitos protectores se refleja la tradición institucional y cultural de cada país y las influencias mutuas, aprendizajes y convergencias relativas.

En general puede afirmarse que se ha producido en los últimos veinte años una transición en los Estados de Bienestar de la uE, con amplias diferencias en su seno y con la excepción singular de los países del régimen de bienestar nórdico, desde un modelo residual, asistencial y apoyado en el trabajo de cuidados de la mujer hacia un modelo de socialización creciente

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del riesgo. La universalización de la cobertura pública del riesgo de dependencia se ha extendido desde el mundo nórdico hacia el centro de la uE (régimen continental) y, recientemente, hacia el sur de la uE siendo España la pionera en el llamado régimen mediterráneo (Ferrera, 1996; Moreno, 2001; Rodríguez Cabrero, 1999 y 2004). Las recomendaciones de la Comisión Europea en la materia y los Joint Report sobre protección social que se publican desde 2005 reflejan con nitidez este cambio de tendencia.

En el Gráfico 1 hemos sintetizado esta tendencia hacia la universalización del riesgo que tiene como base sociodemográfica el envejecimiento de la población (sobre todo el llamado envejecimiento del envejecimiento) y riesgos asociados a nuevas discapacidades y enfermedades laborales, si bien tres cuartas partes de la población en situación de dependencia tiene más de 65 años y cerca de la mitad de la población afectada tiene ochenta y más años. Por tanto, una demanda potencial creciente de cuidados de larga duración, acelerada por los cambios en el tamaño y funciones de la familia y la incorporación de la mujer al mercado de trabajo, es uno de los factores fundamentales que han presionado a favor de la puesta en marcha de las nuevas políticas de protección social o de cuidados de larga duración (CLD). Como consecuencia el derecho subjetivo a la protección social en este ámbito se está extendiendo en el seno de los países del MSE. Se trata de un nuevo derecho universal que, además, refuerza la estructura de derechos sociales como son el derecho a la salud, a la educación, a una pensión o a la garantía de un ingreso mínimo bajo ciertas circunstancias.

Sin embargo, el desarrollo y gestión del nuevo riesgo social en el seno del Estado de Bienestar refleja la reestructuración profunda que éste ha sufrido en los últimos treinta años. En concreto, nos referimos a tres cambios en profundidad como son una financiación de las prestaciones en la que el copago es un elemento sustantivo, la competencia entre proveedores de servicios en la que el sector mercantil interviene de manera selectiva y creciente allí donde existen economías de escala y puede garantizarse un beneficio y, por último, la libertad de elección del usuario o beneficiario que no es sino la extensión de la ideología del consumidor de clase media al ámbito de los servicios públicos. Los dos primeros cambios tenían ya un peso relativo importante en los rudimentarios sistemas de cuidados de larga duración de hace dos décadas (con la excepción de los países del régimen nórdico) y, en general, en la rama o sistema de servicios sociales donde la naturaleza asistencial del derecho y una provisión mixta eran rasgos del sistema, particularmente en el régimen mediterráneo de Estado de Bienestar. El último rasgo, la libertad de elección se ha incorporado con fuerza creciente en esta nueva rama de protección al igual que lo ha hecho, aunque con diferencias importantes, en el ámbito de la sanidad y de la educación.

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De este modo, los distintos modelos de cuidados de larga duración son una combinación de un tipo de universalismo que garantiza la cobertura de un riesgo en el orden legal de manera plena con fórmulas variables de intensidad protectora que limitan su impacto material o prestacional (en función de la renta y el patrimonio y de la oferta de servicios existente); los diferentes modelos no sustituyen sino que refuerzan el apoyo familiar tradicional (ahora bajo intensos cambios sociales), bajo la filosofía profesional dominante de cuidados en el domicilio hasta donde sea posible; el sistema de prestaciones se planifica y gestiona en niveles de mesogobiernos y gobiernos locales que contribuyen con su oferta de servicios y capacidad financiera; y, por último, la libertad de elección o combinación de prestaciones adecuándolas a la situación de necesidad se ha abierto paso a la vez que constituye un modo de contención del gasto social y de facilitar la gestión (Lundsgaard, 2005).

Gráfico 1

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En este sentido general se ha producido una relativa convergencia en materia de protección social a la dependencia que la Comisión Europea, a partir de Lisboa 2000, ha tratado de reforzar bajo el llamado "método abierto de coordinación" y que no es sino el reforzamiento institucional en cada país de la uE de los principios de accesibilidad, calidad y sostenibilidad financiera en materia de protección social y, de manera particular, en los cuidados

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de larga duración (Consejo y Comisión Europeos, 2003) así como de pro-mover mediante el aprendizaje mutuo y la transferencia de conocimiento formas de protección social con las características antedichas (Pacolet, 1998, 2006; Huber y otros, 2005; oCDE, 2005), lo que en cierto modo se ha producido en los últimos quince años con la extensión de este ámbito protector en el régimen continental de Estado de Bienestar y recientemente en el régimen mediterráneo.

El origen de los cuidados de larga duración ha sido diferente. Así, en el régimen nórdico es consecuencia de la extensión de su sistema de servicios sociales a las necesidades emergentes sin necesidad de una regulación específica legal de la protección social a la dependencia. En el modelo continental la acción protectora se incardina en el sistema sanitario bajo el paraguas de la Seguridad Social (Alemania, Austria, Francia, Luxemburgo, Flandes), con financiación mixta (cotizaciones, impuestos y copago) y bajo formas de gobierno descentralizado y modelos mixtos de gestión. El modelo anglosajón sigue anclado en fórmulas de tipo asistencial y con una creciente expansión de la oferta mercantil de servicios y, en gran medida, separado de la atención sanitaria. Por último, los países del Sur de Europa, sobre todo, España e Italia, han podido hasta ahora dar una respuesta privada en base a los cuidados informales de la mujer, no remunerados en general, y recientemente mediante la contribución del trabajo de la mujer inmigrante (parte de este mercado en la economía sumergida) como sustituta de la mujer trabajadora, en su mayoría de clase media funcional (Bettio, Simonazzi, Villa, 2006). Bajo este modelo las organizaciones no lucrativas o del tercer Sector han tenido un rol tradicional de apoyo a las personas dependientes, de abogacía social y movilización colectiva al que se ha unido durante los últimos años la gestión de servicios en competencia creciente con el sector mercantil.

2. Reformas europeas recientes en los CLD

Si entrar en detalle en el análisis particular de cada modelo de protección social a la dependencia (ver Pacolet, 2006, Pavolini y Ranci, 2008), parece necesario señalar algunas de las tendencias recientes de cambio de las que participa en mayor o menor medida el régimen español de bienestar social y que de manera sintética recogemos en el Cuadro 1. Si consideramos cinco ámbitos de reformas -competencias, financiación, provisión de servicios, modelos de cuidados y tipo de prestaciones-, se observa que en el MSE se ha producido un cambio global en los sistemas de CLD, pero con amplio reflejo en el conjunto de los Estados de Bienestar. El cambio global

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sería el paso de sistemas ampliamente descentralizados, de financiación y provisión pública, con un fuerte peso de la atención formal basada en los servicios hacia otros en los que la descentralización de funciones o reparto de responsabilidades, financiación y gestión mixtas, apoyo a la atención informal y opción por las prestaciones monetarias o fórmulas de cheque servicios se han abierto paso en los países con sólidos sistemas de servicios sociales (régimen nórdico) o en los que la provisión pública centralizada tenía un peso relativo importante (régimen continental). En este proceso de cambio los países del régimen mediterráneo se han encontrado en una situación paradójica, Italia y España en concreto, ya que han tenido que acometer la...

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