La crisis del empleo: tendencias, respuestas políticas y acciones claves. Análisis del Documento informativo de la Comisión Europea al Consejo de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores.
| Autor | Juan de la Villa de la Serna |
| Cargo | Abogado. Asesor Fiscal. |
| Páginas | 299-316 |
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
299
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
La crisis del empleo: tendencias,
respuestas políticas y acciones claves.
Análisis del Documento informativo
de la Comisión Europea al Consejo
de Empleo, Política Social,
Sanidad y Consumidores*
JUAN DE LA VILLA DE LA SERNA**
SUMARIO: 1. TENDENCIAS EN LOS MERCADOS DE TRABAJO DE LA UNIÓN EU-
ROPEA.1.1. Los malos resultados económicos han dado lugar a una contracción del em-
pleo y al desempleo.1.2. El aumento del desempleo se ha frenado ahora.1.3. Los jóve-
nes, los trabajadores poco cualificados, los emigrantes y, entre estos, los que se encuentran
en situación de empleo temporal son, por ahora, los más afectados.1.4. Las condiciones
del mercado de trabajo pueden deteriorarse aún más antes de empezar a mejorar.2. LAS
RESPUESTAS POLÍTICAS HASTA AHORA.2.1. Los paquetes de estímulo fiscal y los
planes nacionales de recuperación incluyen medidas en favor del empleo.2.2. Las medi-
das para el empleo adoptadas por los Estados miembros se centran en las tres prioridades
establecidas a nivel de la UE.3. MARCO POLÍTICO.3.1. Mantener el empleo, crear
puestos de trabajo y fomentar la movilidad.3.2. Mejorar las cualificaciones y satisfacer
las necesidades del mercado de trabajo.3.3. Facilitar el acceso al empleo y apoyar a los
hogares.4. CINCO ACCIONES CLAVE PARA 2010 Y DESPUÉS.4.1. Invertir en me-
didas eficaces del mercado de trabajo y en competencias a fin de evitar el paro de larga du-
ración.4.2. Ayudar a las empresas a crear nuevos puestos de trabajo.4.3. Preservar el
empleo mediante una organización flexible de trabajo.4.4. Apoyar a los jóvenes y a las
personas más afectadas por la crisis.4.5. Mejorar la situación de los trabajadores con
contratos atípicos.
* Documento de 24 de noviembre de 2009: COM
(2009) 649 final. La sigla con la que se conoce al Con-
sejo, es EPSCO.
** Abogado. Asesor Fiscal.
Los comentarios al documento se insertan entre cor-
chetes [], y en letra cursiva.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
1. TENDENCIAS EN LOS MERCADOS
DE TRABAJO DE LA UNIÓN
EUROPEA
1.1. Los malos resultados económicos
han dado lugar a una contracción
del empleo y al desempleo
A
mediados de 2009, el empleo en la
UE se había contraído en 4,3 millo-
nes (1,9 %) en comparación con el
año anterior, afectando a casi todos los secto-
res, aunque con un deterioro particularmente
pronunciado en la construcción y la industria.
Los resultados del mercado de trabajo empe-
oraron en todos los Estados miembros, aun-
que con especial incidencia en los Países Bál-
ticos, Irlanda y España, afectados todos ellos
por la crisis del mercado inmobiliario, que
llevó a importantes pérdidas de empleo en el
sector de la construcción. Por el contrario, en
algunos Estados miembros, como Bélgica y
Alemania, los niveles de empleo han resistido
relativamente bien los efectos de la crisis, en
parte debido al recurso amplio a modalidades
de tiempo de trabajo reducido y otras medi-
das (gráfico 1).
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
300 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
[Dígase, antes de entrar en la exposición y comentarios de este importante Documento, que el EPSCO tie-
ne como objetivo fundamental el de consensuar una actuación conjunta de los Estados miembros de la Unión
Europea (UE), que propicie la más adecuada respuesta a las demandas actuales de los ciudadanos europeos,
para lo cual combina los encuentros ministeriales con las reuniones de la conocida como Troika Social, a las
que asisten los interlocutores sociales europeos y las organizaciones de la sociedad civil de la UE. España ha
aprovechado su actual Presidencia para marcar los objetivos en el ámbito del EPSCO, en relación con las
competencias del Ministerio de Trabajo e Inmigración: consolidar y continuar avanzando en la dimensión
social europea, potenciando la construcción de un espacio con más empleo y con empleo de calidad para todos
y más cohesionado socialmente, proyectando el principio de igualdad en todas sus actividades y aportando
iniciativas innovadoras al debate europeo].
GRÁFICO 1. EVOLUCIÓN DEL PORCENTAJE DE EMPLEO EN LOS ESTADOS
MIEMBROS DE LA UE ENTRE EL SEGUNDO TRIMESTRE DE 2008 Y EL SEGUNDO
TRIMESTRE DE 2009
Fuente: Eurostat, cuentas nacionales. Datos no corregidos estacionalmente relativos a la evolución con respecto al año
anterior.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
1.2. El aumento del desempleo
se ha frenado hasta ahora
A pesar de los signos claros de deterioro, el
mercado de trabajo europeo ha resistido rela-
tivamente bien hasta ahora si se tiene en
cuenta el carácter repentino de la crisis
económica. El desempleo ha aumentado (grá-
fico 2), aunque menos de lo que se temía, dada
la gravedad de la recesión y la pérdida acen-
tuada de la confianza. Por ejemplo, a pesar de
la desaceleración económica y la fuerte caída
de la confianza empresarial en la UE en com-
paración con los EE.UU., en septiembre de
2009 la tasa de desempleo en la UE había
aumentado un 2,1 % en comparación con el
año anterior, mientras que en los EE.UU. se
registraba un incremento de 3,6 puntos por-
centuales.
Sin embargo, la tasa de desempleo en la
UE ha mantenido una tendencia al alza des-
de la primavera del año pasado, y en sep-
tiembre de 2009, se situaba en el 9,2 %, es
decir, un incremento de 2,5 puntos porcen-
tuales en comparación con la primavera de
2008. El desempleo total ha aumentado más
de un tercio (38 %), es decir, un aumento de 6
millones, hasta llegar a 22,1 millones de
parados.
[Esas tasas medias de crecimiento han sido
rotundamente desbordadas en el caso de
España, país en el que el desempleo no ha
hecho más que crecer de modo irrazonable e
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301
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
GRÁFICO 2. TASAS DE DESEMPLEO PARA LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UE
Fuente: Eurostat, series sobre desempleo. Datos corregidos estacionalmente.
Nota: Datos para el Reino Unido (julio 2008-julio 2009) y para Estonia, Grecia, Italia y Rumanía (segundo trimes-
tre de 2008 - segundo trimestre de 2009).
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
imprevisible, como expresan los datos oficia-
les de paro registrado. De un total de
1.930,200 parados en 2001, se ha ido pasando
a 2.049.600 en 2002, a 2.096.900 en 2003, a
2.113.700 en 2004, a 2.539.900 en 2008 (con
una levísima recuperación en los años inter-
medios, 2005 a 2007), para adquirir un incre-
mento desenfrenado en 2009, con 3.644.000
parados, lo que aún se ha agravado más en lo
que llevamos de 2010, con 4.166.600 en el mes
de marzo, una cima nunca antes conocida en
la historia española contemporánea. Estos
son datos de paro registrado, pero resultan
superados por los que estima el Instituto
Nacional de Estadística, que los eleva hasta
alcanzar las 4.600.000 personas en búsqueda
de empleo].
1.3. Los jóvenes, los trabajadores
poco cualificados, los emigrantes
y, entre estos, los que se
encuentran en situación
de empleo temporal son,
por ahora, los más afectados
La crisis afecta de manera diferente a
hombres y a mujeres. En principio, sus efec-
tos han sido más negativos entre los hombres
que entre las mujeres, puesto que en la
mayoría de los sectores más duramente gol-
peados por la crisis suele predominar el
empleo masculino1.
Sin embargo, el empleo femenino también
se ha visto seriamente afectado en los últimos
meses, lo que refleja la generalización de la
crisis a otros sectores con un empleo más
diversificado por sexos que los afectados ini-
cialmente.
[En el caso español el desempleo femenino
ha crecido a un alto ritmo, pasando de
1.158.700 paradas en 2001 a 2.053.000 para-
das en el mes de marzo de 2010, afectando
sobre todo a las trabajadoras comprendidas
entre los 25 y los 44 años].
Se ha registrado asimismo un fuerte
aumento continuado del desempleo entre los
jóvenes, principalmente entre los hombres, lo
que demuestra la necesidad creciente de
medidas que ayuden a combatir el paro juve-
nil.
[En la evolución del paro en España, los
jóvenes se han visto muy castigados. En el
mismo mes de marzo de 2010, el paro de los
menores de 25 años ha alcanzado la cifra de
483.000 parados, de los cuales 273.800 son
hombres y 209.200 son mujeres, lo que acredi-
ta que el porcentaje de desempleo juvenil mas-
culino es algo superior al femenino. En todo
caso, la tasa de desempleo de los jóvenes, con
el 41%, duplica holgadamente la tasa de paro
general, situada ahora en algunas décimas
por encima del 20%].
Entre los más afectados también se
encuentran los trabajadores poco cualificados
y los emigrantes con un nivel de cualificación
bajo, lo que refleja, en parte, los sectores y las
profesiones más vulnerables en la recesión,
como son la construcción y las ocupaciones
manuales y básicas poco cualificadas. En tér-
minos de tipo de empleo, los trabajadores con
contratos temporales han sido los más pena-
lizados.
[Este fenómeno es bien visible en el caso de
España, lo que ha determinado dos fenóme-
nos poco previsibles hace un par de años. Por
un lado, es alto el número de emigrantes que
deciden volver a sus países originarios, inclu-
so habiendo adquirido ya la nacionalidad
española; y, por otro, es mucho menor la pre-
sión de la inmigración, sobre todo la iberia-
mericana].
Todos estos grupos son, tradicionalmente,
los más desfavorecidos en el mercado de tra-
bajo, y la crisis actual ha empeorado aún más
su situación relativa.
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
302 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
1«Growth, Jobs and Social Progress in the EU» Cre-
cimiento, Empleo y Progreso Social en la UE», Comité
de Protección Social, septiembre de 2009.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
1.4. Las condiciones del mercado
de trabajo pueden deteriorarse aún
más antes de empezar a mejorar
A pesar de las recientes señales económi-
cas alentadoras, el pleno impacto de la crisis
económica en los mercados laborales está aún
por llegar, al menos en parte. Si bien los mer-
cados de trabajo han demostrado ser, en
general, bastante resistentes, se espera que
la UE pierda todavía unos 7,5 millones de
puestos de trabajo entre 2009 y 2010, situán-
dose la tasa de desempleo en el 10,3 % de aquí
a 2010, lo que representa un aumento de tres
puntos porcentuales en comparación con
2008. La experiencia histórica muestra que el
empleo reacciona con cierto retraso a la
coyuntura económica, y la mayoría de los
pronósticos apuntan a que, si bien la recupe-
ración ya es perceptible, el crecimiento econó-
mico seguirá siendo moderado durante varios
años. La principal reacción a la brusca dismi-
nución de la actividad económica durante el
otoño del año pasado no empezó a dejarse
sentir hasta 2009, y cabe esperar que las con-
diciones del mercado de trabajo sigan empeo-
rando durante algún tiempo, incluso después
de la reactivación del crecimiento económico.
[Este diagnóstico se reproduce en la reali-
dad española, en la que la tasa de paro ha
superado ya el 20%, lo que no sólo ha supues-
to un incremento de tres puntos sobre los últi-
mos años, sino que prácticamente la ha dupli-
cado, sin que a mediados de 2010 se vean cla-
ros signos de recuperación, por lo que el único
mensaje sincero que puede darse, y que en
efecto ha dado el Gobierno, es que se espera
contener ese crecimiento de la tasa, pero no su
dismunución inmediata].
Los indicadores señalan una retención de
la mano de obra, dado que la mayoría de los
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303
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
GRÁFICO 3. AUMENTO DE LA TASA DE DESEMPLEO POR SEXO, EDAD,
NIVEL DE CUALIFICACIÓN Y NACIONALIDAD
(Segundo trimestre de 2008 - Segundo trimestre de 2009)
Fuente: Eurostat, Encuesta de Población Activa de la UE. Datos no corregidos estacionalmente.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
ajustes realizados hasta la fecha parecen
haberse traducido en un descenso de la pro-
ductividad más que en una pérdida de
empleo. Otro mecanismo de ajuste frente al
hundimiento de la demanda y la recesión
económica ha consistido en concesiones sala-
riales a cambio de estabilidad laboral.
En general, el mercado de trabajo de la UE
se ha adaptado a la crisis, principalmente
mediante la reducción de la productividad
laboral en vez de la contracción del empleo:
en Austria, Bélgica, Alemania, Italia y los
Países Bajos, los ajustes del mercado de tra-
bajo se han producido por lo general gracias a
un descenso de la productividad, sin apenas
pérdida de empleo. El aumento de la reten-
ción de la mano de obra pone de manifiesto
que las empresas perciben que la caída en la
producción es, en parte, de carácter temporal
(e intentarán en consecuencia evitar la des-
trucción del capital humano específico a sus
empresas) y refleja el esfuerzo público para
contener el aumento del desempleo, por ejem-
plo a través de medidas de reducción del
tiempo de trabajo.
Sin embargo, el descenso de la producción
combinado con la retención de mano de obra
ha llevado a un aumento significativo de los
costes laborales unitarios. A menos que la
productividad laboral recupere un nivel más
normal, se reduzcan los costes laborales uni-
tarios y mejore la competitividad de los pre-
cios de las empresas se corre el riesgo de que
la retención de mano de obra se relaje, lo que
provocaría un empeoramiento de la tasa de
desempleo, salvo que se produzca un claro
repunte de la actividad económica.
[Estas características propias de algunos
países de la UE no se han manifestado de la
misma manera en el caso español, en el que ni
ha habido un descenso visible de la producti-
vidad que era y sigue siendo mucho más baja
que la de aquéllosni una retención de la
mano de obra, quizá porque el juego entre con-
tratación temporal e indefinida contaba con
márgenes muy estrictos, habida cuenta del
elevadísimo porcentaje de contratación tem-
poral estática y dinámica, en la nomenclatu-
ra utilizada por el profesor De la Villa Gil
sobre la contratación laboral total, muchos
años antes de que se desencadenase la crisis
que vive la UE].
2. LAS RESPUESTAS POLÍTICAS
HASTA AHORA
2.1. Los paquetes de estímulo fiscal
y los planes nacionales
de recuperación incluyen
medidas en favor del empleo2
La UE y sus Estados miembros, incluidos
los bancos centrales, han adoptado importan-
tes medidas políticas para hacer frente a la
crisis. Los planes nacionales de recuperación
incluyen disposiciones en favor del empleo, la
educación y la formación y las políticas socia-
les. En el conjunto de la UE, el paquete global
de medidas de estímulo contenido en los pro-
gramas de recuperación de los Estados miem-
bros es significativo y representa el 1,8 % del
PIB (gráfico 4). La situación difiere de un
Estado miembro a otro, tanto por lo que res-
pecta al alcance de las medidas de estímulo
como al efecto de la crisis en el crecimiento y
el desempleo; algunos se han visto particular-
mente afectados por la crisis, como es el caso
de Letonia y Lituania, que han tenido que
recurrir a amplios programas de consolida-
ción presupuestaria.
Las medidas destinadas a mejorar el fun-
cionamiento del mercado de trabajo y a
aumentar el poder adquisitivo de los hogares
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
304 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
2La Comisión continuará supervisando la respuesta
a la crisis en estrecha colaboración con el Comité de
Empleo, el Comité de Protección Social y el Comité de
Política Económica. Una descripción más detallada de
las medidas de empleo adoptadas por los Estados miem-
bros puede consultarse en: http://www.eu-empleo-
observatory.net/resources/meetings/MISEPSwedenSum-
maryTables.pdf.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
representan casi la mitad de las medidas de
recuperación adoptadas por los Estados
miembros. Austria, Bélgica, Finlandia, Ale-
mania, España, Suecia y el Reino Unido son
los países que más han recurrido al estímulo
fiscal en las medidas adoptadas en estas dos
categorías.
[Son parciales en exceso las críticas al
Gobierno español que acusan de la ausencia
de reacción ante la crisis o de la falta de adop-
ción de medidas políticas, puesto que en los
dos últimos años no han cesado ni unas ni
otras sobre todos los planos de la vida socioe-
conómica. Quizá el problema no haya estado
en la falta de medidas de reforma o de ajuste,
sino en la incapacidad de los dos grandes par-
tidos para pactar medidas extraordinarias
frente a la crisis, incluso con alcance mera-
mente temporal].
2.2. Las medidas para el empleo
adoptadas por los Estados
miembros se centran en
las tres prioridades establecidas
a nivel de la UE
La respuesta estratégica en favor del
empleo abarca las tres prioridades acordadas
por el Consejo Europeo: mantener el empleo,
crear puestos de trabajo y fomentar la movili-
dad; mejorar las cualificaciones y satisfacer
las necesidades del mercado de trabajo y, por
último, facilitar el acceso al empleo y apoyar
a los hogares.
En conjunto, los mercados de trabajo de la
UE han reaccionado en primer lugar ajustan-
do la producción y el tiempo de trabajo total a
fin de contrarrestar el descenso de la deman-
da, en vez de reducir los niveles de empleo.
Los programas de compensación de la reduc-
ción del tiempo de trabajo, en virtud de los
JUAN DE LA VILLA DE LA SERNA
305
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
GRÁFICO 4. FINANCIACIÓN DE LAS MEDIDAS DE RECUPERACIÓN EN LOS PLANES
DE RECUPERACIÓN DE LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UE
Nota: En el caso de Hungría se ha notificado una financiación bruta del 1,45%
Fuente: Servicios de la Comisión.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
cuales los empresarios pueden solicitar ayu-
da temporal del Estado para completar el
salario de los trabajadores afectados por
estas medidas, han protegido el empleo en
Europa frente el impacto inicial de la rece-
sión.
En efecto, la relativa resistencia del mer-
cado de trabajo de la UE hasta ahora obedece,
en parte, al recurso cada vez mayor a estas
medidas internas de ajuste (por ejemplo, las
medidas de reducción de la jornada laboral,
los cierres temporales, etc.) a fin de preservar
el empleo existente y mejorar la empleabili-
dad de los trabajadores, incluidos los más
vulnerables, a través de programas de forma-
ción reforzados (CY, DE, ES, HU, IE, IT, LT,
NL, AT y PT) y a apoyar la transición de un
empleo a otro (CY, CZ, ES y NL). Estas medi-
das han resultado más eficaces cuando su
aplicación ha estado supeditada al cumpli-
miento de criterios preestablecidos, uno de
los cuales puede ser su asociación a una for-
mación profesional destinada a mejorar la
empleabilidad de los trabajadores y facilitar
su posible transición a nuevos trabajos, como
por ejemplo en la República Checa y los Paí-
ses Bajos, donde la formación es obligatoria
para todos los trabajadores con tiempo de tra-
bajo reducido, o también en Austria, Bélgica,
Alemania y Hungría. La aplicación de condi-
ciones más estrictas a las empresas, por
ejemplo en Austria, Hungría, Países Bajos y
Eslovenia, debería contribuir también a limi-
tar el riesgo de pérdidas sociales o a retrasar
la reestructuración, a veces inevitable, de
una empresa o una fábrica.
[Esta medida de reducción del empleo con
cargo a recursos públicos, tomando como refe-
rencia principal la experiencia de la Repúbli-
ca Federal Alemana (Kurzarbeit), viene sien-
do una de las propuestas que se manejan en la
mesa de negociación tripartita Gobierno
español, patronal (CEOE y CEPYME) y sindi-
catos (CCOO y UGT)desde hace varios
meses,pero al no ser la propuesta única de
reforma que se discute, no ha sido convertida
todavía en un acuerdo inspirador de la refor-
ma legal que habrá de adoptarse lo antes posi-
ble para evitar la solución alternativa de sus-
pender o extinguir relaciones laborales en un
número progresivamente mayor].
Con el fin de hacer frente a la crisis, en la
mayoría de los países se han multiplicado las
oportunidades y los incentivos a la formación;
la formación en el trabajo se reconoce cada
vez más como una herramienta clave para
mejorar la empleabilidad de los que ya ocu-
pan un puesto de trabajo. La modernización y
la mejora de la capacidad administrativa de
los servicios públicos de empleo ha sido una
prioridad central de algunos Estados miem-
bros para responder mejor a las necesidades
del mercado laboral. Algunos servicios públi-
cos de empleo (como en UK, NL, BE, DE, FI y
SE) han instaurado sistemas especiales de
intervención rápida, a menudo en asociación
con los interlocutores sociales, los ayunta-
mientos y otros agentes del mercado de tra-
bajo, con el objetivo de garantizar la transi-
ción rápida y segura de los trabajadores en
riesgo de despido a fin de prevenir el desem-
pleo a largo plazo.
[Tampoco estas medidas se han formaliza-
do en reformas inmediatas de esa naturaleza,
aunque los planes y programas de formación
cuentan con antecedentes remotos que, sin
embargo, no vienen dando los resultados ape-
tecidos, corrigiendo la excesiva desproporción
que se aprecia en la mano de obra española,
entre mano de obra no cualificada y cualifica-
da. Habrá de ser, sin duda, otra de las medi-
das que se adopten en la reforma consensuada
que no podrá tardar ya mucho tiempo más en
formalizarse, so pena de ser sustituida por los
criterios adoptados directamente por los
poderes públicos].
Como parte de sus planes de recuperación
económica muchos Estados miembros han
adoptado medidas de apoyo a los ingresos de
sus ciudadanos más vulnerables, por ejemplo
aumento del nivel de renta mínima o del sala-
rio mínimo, ampliación de la cobertura o
duración de los subsidios de desempleo,
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
306 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
refuerzo de otras prestaciones sociales o
introducción de reducciones o exenciones fis-
cales para grupos específicos. Además, algu-
nos invierten en infraestructuras para la
atención sanitaria, los cuidados de larga
duración, el cuidado de niños o la vivienda
social. Con ello se pretende lograr el doble
objetivo de promover el empleo y mejorar el
acceso a los servicios sociales para todo el
mundo, incluidos los más vulnerables. Esto
es particularmente importante para apoyar
el empleo femenino y la igualdad entre hom-
bres y mujeres y evitar una exclusión de lar-
ga duración del mercado laboral para algunos
trabajadores, como ha ocurrido en anteriores
situaciones de recesión.
[Muchas de estas medidas si han tenido
aplicación en la realidad española, particu-
larmente la ampliación de las prestaciones de
desempleo, que es una competencia estatal, en
tanto que la mayoría de las restantes medidas
de tipo asistencial cae dentro de la competen-
cia de las Comunidades Autónomas. Lógica-
mente esa ampliación de la protección al
desempleo ha tenido lugar a través de las
prestaciones asistenciales o no contributivas,
puesto que las prestaciones contributivas obe-
decen a un régimen reglado basado en las
cotizaciones previas realizadas por el parado.
Hasta el mes de enero de 2010 la tasa de
cobertura del desempleo no ha hecho más que
crecer, puesto que situada en el 5972% en
2002, ha alcanzado el 8088% en enero de
2010, apreciándose una leve reducción a par-
tir de ahí, con el 8062 en el mes de febrero, y
con el 7990 en el mes de marzo. Los parados
cubiertos por prestaciones contributivas de
desempleo fueron 1.659.155 en enero de 2010,
en tanto se limitaban a 565.902 en el año
2002. El mismo espectacular contraste se
observa en el seno de las prestaciones no con-
tributivas o asistenciales, que afectaron a
1.513.866 beneficiarios, en tanto que en el
2002 sólo eran 578.713. En conjunto, los
parados protegidos por prestaciones o por
prestaciones asistenciales, han pasado de
1.195.292 beneficiarios en 2002, a 3.201.028
beneficiarios en febrero de 2010, triplicando
casi el número de los mismos.
Dentro de las medidas asistenciales se
incluyen no sólo los subsidios asistenciales de
desempleo, sino también las rentas agrarias,
los programas temporales de protección por
desempleo e inserción, las destinadas a los
trabajadores agrarios eventuales y las rentas
activas de inserción. Tomando como ejemplo
estas últimas, en el año 2002 se contabiliza-
ron 50.777, en tanto que en el mes de marzo de
2010 se han visto triplicadas igualmente,
alcanzado el techo hasta ahora de 111.927].
Se ha adoptado un amplio abanico de
medidas para apoyar la inclusión activa de
las personas que se encuentran más alejadas
del mercado de trabajo y promover lo más
posible el empleo de aquellas en peligro de
exclusión. Entre dichas medidas cabe desta-
car: el refuerzo de los servicios públicos de
empleo a fin de ofrecer un apoyo más indivi-
dualizado (BG, DK, DE, EL, ES, FR, LT, NL,
PT, AT, SI y UK); la ampliación del acceso a
la formación (BG, CZ, DE, EL, FR, FI, IE, LT,
PT y UK); el empleo subvencionado para las
personas más excluidas del mercado de tra-
bajo (FR, HU y LT) y el fomento del empleo de
las personas con discapacidad (ES y RO).
Algunos Estados miembros han introducido
reducciones temporales de las cotizaciones a
la seguridad social con el fin de estimular la
demanda de mano de obra durante la crisis.
Otras medidas específicas se orientan a tra-
bajadores de más edad y pretenden evitar el
recurso a planes de jubilación anticipada (PL
y PT).
[Como se dice en el pasaje anterior, España
ha sido uno de los Estados miembros de la UE
en los que se han adoptado medidas de esa
naturaleza, sobresaliendo sin duda las desti-
nadas a la promoción del empleo de las perso-
nas discapacitadas. En lo relativo a la reduc-
ción de las cotizaciones sociales, es una de las
propuestas más firmes de la patronal en la
mesa de negociación tripartita, que pide una
reducción importante de la cotización empre-
JUAN DE LA VILLA DE LA SERNA
307
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
sarial por contingencias comunes (excluidos
los riesgos profesionales), situada en cuatro o
cinco puntos. Los sindicatos se oponen rotun-
damente a una medida semejante, en tanto
que el Gobierno se muestra receptivo a intro-
ducir una reforma en esa línea, pero en
cuantía considerablemente menor, de un pun-
to o punto y medio. En todo caso es una cues-
tión abierta que habrá de resolverse en un pla-
zo no muy dilatado].
3. MARCO POLÍTICO
Las tres prioridades definidas por el Con-
sejo Europeo siguen siendo el marco político
adecuado.
3.1. Mantener el empleo, crear puestos
de trabajo y fomentar la movilidad
Aunque todavía no se haya evaluado en
profundidad la incidencia inmediata y a más
largo plazo de las medidas de estímulo y recu-
peración en el empleo, es evidente que ya
están demostrando su eficacia para contener
la tendencia al alza del desempleo en algunos
países, en particular, en lo que se refiere a las
medidas de reducción del tiempo de trabajo.
Se ha demostrado que estas son más eficaces
si se diseñan conjuntamente con los interlo-
cutores sociales, y que los gastos necesarios
para el estímulo no deben retrasarse por cau-
sa de procedimientos de aplicación complejos.
Habida cuenta del esperado aumento del
desempleo, los regímenes de reducción del
tiempo de trabajo pueden seguir siendo útiles
a corto plazo, a condición de que sean efecti-
vamente temporales, se orienten adecuada-
mente y se apliquen únicamente en las
empresas en las que el descenso de la deman-
da se deba a circunstancias excepcionales de
carácter transitorio. Debido a la evolución de
las condiciones del mercado laboral, los crite-
rios de elegibilidad, la duración y las especifi-
caciones presupuestarias de dichos regíme-
nes deben revisarse cada seis meses a fin de
poder reorientarlas y mejorar la gestión de
los recursos. Por otra parte, puesto que pue-
den producir un excedente de plantilla en las
empresas, estas medidas a corto plazo deben
completarse con medidas de apoyo a la
empleabilidad y a la transición en el mercado
de trabajo.
[Esa temporalidad de los medidas que se
adopten sigue siendo una de las cuestiones no
definitivamente clara en la realidad españo-
la, pues no se ha establecido por ninguno de
los interlocutores sociales una línea fronteriza
entre las medidas inmediatas y coyunturales
que exige la crisis económica actual, y otras
posibles medidas estructurales que mejo-
rarían el mercado de trabajo español. La ine-
xistencia de esa barrera es sin duda una de
las causas que están retrasando la obtención
de resultados concretos en la mesa de negocia-
ción tripartita].
En aras de la coherencia con los objetivos a
largo plazo, las medidas de reducción del
tiempo de trabajo proporcionan una seguri-
dad vinculada esencialmente al puesto que
ocupa actualmente el trabajador, es decir,
que la seguridad se pierde si se abandona el
trabajo protegido. Sin embargo, en consonan-
cia con el planteamiento a más largo plazo de
la flexiguridad, es fundamental proporcionar
una seguridad más general en el empleo, de
modo que los trabajadores puedan trasladar-
se, si es necesario, a sectores más productivos
de la economía.
Una solución podría consistir en combinar
estas medidas de reducción de la jornada
laboral con una formación, al tiempo que se
introduce, o se amplía, un sistema de presta-
ciones o créditos fiscales asociados al empleo.
Dada la amplitud y la naturaleza de la crisis,
es muy probable que se precise una amplia
reestructuración a medida que la economía
vaya recuperándose (por ejemplo, en sectores
como la construcción, los servicios financieros
o la industria del automóvil). Esto significa
que, como contrapartida a la actual conten-
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
308 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
ción del desempleo, podrían producirse más
despidos en una fase posterior, particular-
mente si la recuperación es lenta.
[Uno de los problemas específicos del mer-
cado de trabajo español consiste en que los
despidos individuales son caros para las
empresas, si se quieren conseguir sin la inter-
vención judicial, en tanto que los despidos
colectivos son más flexibles y, en general, más
baratos. De ahí que una de las medidas estre-
lla en la mesa de negociación tripartita se
identifique con la modificación del régimen
indemnizatorio de los despidos individuales,
lo que vincula la medida de inmediato con la
modalidad de la contratación temporal o
indefinida. El profesor De la Villa Gil lleva
varios años proponiendo una reforma que
consista en equilibrar las indemnizaciones
para la extinción de los contratos de trabajo
temporales (actualmente, de 8 días) y las
indemnizaciones para la extinción de los con-
tratos de trabajo indefinidos (actualmente en
un máximo de 45 días), pero en realidad esa
reforma no le interesa ni a los sindicatos (que
no arrian la bandera de ese máximo indemni-
zatorio) ni a la patronal (que encuentra en esa
propuesta el peligro de que se le aumente por
un lado lo que se le reduce por otro), cuando lo
que quiere es un abaratamiento absoluto de
las indemnizaciones a su cargo].
La mejora de la situación en los mercados
laborales también requiere esfuerzos redo-
blados para apoyar la creación de empleo.
Algunos Estados miembros han introducido
ya incentivos financieros y subvenciones a la
contratación con el fin de crear o mantener
puestos de trabajo para grupos específicos de
trabajadores. La reducción de los requisitos
burocráticos y administrativos para las
empresas, así como una mayor disponibilidad
de financiación y servicios de asistencia para
los nuevos empresarios y las empresas inci-
pientes, pueden facilitar la creación de
empresas y la inversión en expansión empre-
sarial. Deberían preverse asimismo incenti-
vos a la inversión en sectores innovadores y
en expansión (como los «empleos verdes» y los
«empleos blancos»); del mismo modo, la eco-
nomía social es una fuente importante de cre-
ación de empleo pues depende menos del ciclo
empresarial y proporciona a menudo servi-
cios que requieren un uso intensivo de mano
de obra y son socialmente útiles.
[La reducción de las exigencias para la
constitución de empresas es una de las medi-
das ya adoptadas por la legislación española,
sin que haya transcurrido el tiempo necesario
para apreciar sus resultados positivos. En
cuanto al apoyo a la creación de empleo y,
sobre todo, a la contratación indefinida de
categorías determinadas de trabajadores
(jóvenes, mujeres, discapacitados, mayores de
45 años, etc.) es una tradición que se remonta
a muchos años atrás en el derecho español,
aunque se tiene la convicción que el conside-
rable número de recursos económicos dedica-
dos a ese fin no ha tenido hasta ahora una res-
puesta proporcionada, por lo que es una de las
cuestiones que se debaten en la mesa de nego-
ciación tripartita. La discusión no afecta, des-
de luego, al mantenimiento de tales incenti-
vos, sino a la reorganización de los mismos,
estableciendo unas prioridades distintas de
las conocidas].
3.2. Mejorar las cualificaciones
y satisfacer las necesidades
del mercado de trabajo
Con una tasa de desempleo cada vez más
elevada y un descenso de la oferta de empleo
resulta imprescindible disponer de mecanis-
mos de activación eficaces. Las responsabili-
dades que se exigen cada vez más a los solici-
tantes de empleo deben ir acompañadas de
servicios y programas eficaces de búsqueda
de empleo, así como de ingresos sustitutivos
suficientes, especialmente para las personas
con escasas perspectivas de encontrar un
empleo.
La lucha contra el desempleo pasa por el
refuerzo de las políticas activas del mercado
de trabajo, la reorientación de los programas
JUAN DE LA VILLA DE LA SERNA
309
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
y servicios y el aumento de la capacidad de los
servicios públicos de empleo (SPE). El objeti-
vo es garantizar la seguridad de los itinera-
rios personales (desarrollo de las cualificacio-
nes, empleabilidad y redes de protección
social) y de la contratación de personal para
las empresas, haciendo frente al mismo tiem-
po a una volatilidad cada vez mayor del mer-
cado de trabajo y al riesgo de despidos masi-
vos. Para los hombres y las mujeres que tie-
nen dificultades para encontrar otro empleo
debería priorizarse el enfoque de «formación
en primer lugar».
Para la mano de obra en su conjunto, la
mejora de las cualificaciones y el reciclaje son
esenciales para garantizar su adaptabilidad
y empleabilidad en épocas de incertidumbre.
Los proveedores de educación y de formación
deben responder a las necesidades del merca-
do laboral en tiempos de crisis. Las políticas
activas de mercado de trabajo deben satisfa-
cer asimismo las necesidades de los jóvenes,
para quienes la falta de experiencia laboral
constituye a menudo el principal obstáculo
para acceder a los sistemas de apoyo y encon-
trar su primer empleo.
La movilidad profesional, sectorial y
geográfica puede facilitar la transición a nue-
vos puestos de trabajo y contribuir a evitar el
desempleo de larga duración. Una interven-
ción rápida requiere la cooperación perma-
nente entre los SPE y los empleadores a fin de
actuar antes de que se produzcan los despidos.
La cooperación reforzada entre los servicios de
empleo, la administración, las organizaciones
de formación y, sobre todo, los empleadores y
los interlocutores sociales es también crucial
para proporcionar servicios adecuados, que
incluyan programas de cualificación y recicla-
je, así como contratos de aprendizaje para los
jóvenes. Esta cooperación resulta también
imprescindible para preparar a la mano de
obra para los empleos del futuro, en particular
en los sectores en expansión.
[Particularmente en lo que se refiere a la
movilidad profesional (que en España se
denomina funcional) y geográfica, el ordena-
miento español presenta aspectos de rigidez
excesiva que merecería una reconsideración.
Los artículos 39 y 40 del Estatuto de los Tra-
bajadores no han ofrecido hasta ahora los
resultados flexibilizadores que de ellos se
esperaba cuando fueron modificados, sobre
los preceptos correlativos precedentes, en el
año 1994. Para cualquier empresario, el cam-
bio de funciones de sus trabajadores, y más
todavía los traslados definitivos o desplaza-
mientos temporales de los puestos de trabajo,
sigue siendo una operación complicada, suje-
ta a un rígido control judicial. Tampoco el
rechazo de ofertas adecuadas de empleo, por
los servicios de colocación, cuando los emple-
os ofrecidos por los mismos implican cambio
de residencia, cuentan con una regulación
satisfactoria, y su regulación más flexible fue
una de las causas que determinó el fracaso de
las medidas adoptadas al respecto por el últi-
mo Gobierno Aznar, a las que los sindicatos
respondieron con la última de las huelgas
generales convocadas hasta el presente.
Sin embargo, ninguna de esas medidas fle-
xibilizadoras parecen formar parte de la hoja
de ruta de la mesa de negociación tripartita].
3.3. Facilitar el acceso al empleo
y apoyar a los hogares
El diseño de los regímenes de prestaciones
y de fiscalidad constituye un elemento clave
para estimular el acceso al empleo y la volun-
tad de seguir trabajando. Por lo tanto, es pre-
ciso reforzar a tal fin la complementariedad
entre las políticas activas del mercado de tra-
bajo y los sistemas fiscales y de prestaciones.
Algunas características de dichos sistemas,
como las denominadas «trampas del desem-
pleo» o la declaración conjunta de impuestos
disuaden a los que perciben ingresos secun-
darios y a los cuidadores principales de rein-
corporarse o permanecer en el mercado de
trabajo, especialmente a tiempo completo.
Con el fin de prolongar la permanencia de los
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
310 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
trabajadores de más edad en el mercado de
trabajo, deben evitarse las oportunidades de
abandono prematuro de la actividad laboral.
La reducción de los costes laborales no sala-
riales podría servir para ayudar, en particu-
lar a las personas con desventajas múltiples
(poco cualificados, jóvenes y trabajadores de
más edad), a permanecer en el mercado de
trabajo.
[El retraso de la edad de jubilación, que
actualmente se produce en España hacia los
635 años, como media, ha sido una de las pro-
puestas gubernamentales peor acogidas por
los sindicatos, que la califican de una medida
innecesaria e inútil. Pese a ello, es una de las
medidas de reforma en las que el Gobierno
parece tener más confianza, por lo que opare-
ce posible que, en una forma u otra, salga ade-
lante en los próximos meses].
El aumento de la base no imponible sobre
la renta puede llevar a una reducción imposi-
tiva considerable, más importante para las
rentas bajas. Suecia ha introducido desgra-
vaciones del impuesto sobre la renta del tra-
bajo. Esto es coherente con el objetivo a largo
plazo de hacer que el trabajo sea rentable, y
se espera que tenga efectos positivos perma-
nentes en el empleo.
[Esta medida, en cambio, no parece ser una
prioridad actual de la reforma en trámite.
Desde el punto de vista de las novedades fis-
cales, la más controvertida es la que se refiere
al aumento del impuesto sobre el valor añadi-
do (IVA), que subirá al menos en dos puntos
en los próximos meses. Los efectos de esa subi-
da no son unilaterales y exclusivamente nega-
tivos, por lo que el balance final de su acierto
se obtendrá de contraponer las ventajas y los
inconvenientes que el incremento de aquel
impuesto haya producido en un plazo sufi-
cientemente amplio de valoración].
Mientras que la reducción de costes labo-
rales no salariales es una medida importante
para aumentar y mantener el empleo, el ries-
go de generar costes sociales es también ele-
vado. La reducción de impuestos, de las coti-
zaciones a la seguridad social o de otros cos-
tes laborales indirectos en beneficio de los
empleadores deberían contemplarse única-
mente si estas medidas tienen un efecto
inmediato en la decisión de estos de contratar
o mantener personal, por ejemplo proporcio-
nando contratos subvencionados a tiempo
parcial en condiciones más atractivas para
las empresas. Si no se prevé ningún efecto
inmediato en la contratación, resultaría más
eficaz a corto plazo otro tipo de gasto público
provisional y de igual valor dirigido a estimu-
lar el empleo directamente en aquellos secto-
res con gran intensidad de mano de obra que
se enfrentan a una penuria de competencias
(por ejemplo, en el sector de los servicios asis-
tenciales).
[No parece que la patronal española solici-
te la reducción de los costes sociales para
invertirlos en creación de empleo, sino más
bien para conseguir un ahorro de las cargas
sociales que soporta en la actualidad, o en
todo caso para establecer un puente entre la
seguridad social obligatoria y la previsión
social voluntaria].
Será necesario apoyar la renta de los hoga-
res hasta que se produzca la recuperación, si
bien la capacidad de actuación en este senti-
do varía significativamente de un Estado
miembro a otro. Las prestaciones son en algu-
nos casos demasiado bajas, o su duración
muy limitada en el tiempo. Por otra parte, es
preciso definir adecuadamente el diseño y la
cuantía de las prestaciones a fin de limitar los
efectos disuasorios que podrían tener en los
beneficiarios a la hora de buscar trabajo. Los
trabajadores con contratos temporales y a
tiempo parcial deberían estar cubiertos tam-
bién por un seguro de desempleo y contra
otros riesgos sociales. Debe prestarse más
atención a los trabajadores autónomos que, a
menudo, no están asegurados contra la pérdi-
da de empleo, así como a los jóvenes que se
encuentran en una situación particularmen-
te difícil.
JUAN DE LA VILLA DE LA SERNA
311
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
Las transferencias sociales directas son
esenciales para mitigar las consecuencias
sociales negativas, puesto que llegan rápida-
mente a quienes más lo necesitan y propor-
cionan un impulso positivo directo a la eco-
nomía; los gobiernos pueden utilizar los cana-
les existentes para que las prestaciones lle-
guen a los hogares y puedan utilizarse fácil-
mente los criterios de atribución. El sistema
de prestaciones debe impulsar la actividad y
la adaptación al cambio, contribuyendo con
ello a mejorar los resultados del mercado
laboral cuando se recupere la economía. Sin
embargo, las transferencias de ingresos
públicos a los hogares merman los limitados
recursos económicos, produciendo a menudo
un incremento directo del nivel de déficit
público. Estas transferencias pueden crear
también una dependencia de las prestaciones
y resultar en una reducción de la oferta de
mano de obra, con la consiguiente ineficacia y
disfuncionamiento de los mercados de traba-
jo. Por lo tanto, el gasto en prestaciones debe
disminuir a medida que el mercado laboral
entre en la senda de la recuperación.
[La protección a los hogares sí debe ser una
prioridad en el caso español, puesto que las
últimas estadísticas disponibles advierten
que un total aproximado de un millón dos-
cientos noventa y cinco mil hogares (el 8% del
total) tienen en paro a la totalidad de sus
miembros en edad de trabajar, aumentando
en marzo de 2010 un 21º% respecto del mismo
dato en el año 2009. Dato este que con ser
inquietante, todavía se agrava mucho más
por el peligrosísimo fenómeno, socialmente
hablando, del desempleo de larga duración,
habida cuenta que 1.800.000 personas se
encuentran en desempleo desde hace más de
un año, de los que la mitad aproximadamente
duplican o triplican el tiempo que han perma-
necido en búsqueda infructuosa de un
empleo].
En aquellos países en los que existe un
desequilibrio entre los contratos precarios de
corta duración y los contratos permanentes
se han producido despidos masivos de traba-
jadores con contratos temporales. Los enfo-
ques que han adoptado los Estados miembros
para proteger los derechos de estos trabaja-
dores son diversos: algunos han limitado la
duración máxima de los contratos temporales
a dos años en el marco de una nueva regla-
mentación contra la crisis; otros han amplia-
do la duración máxima de los contratos tem-
porales más allá de dos años. En cada caso, lo
fundamental es que los interlocutores socia-
les y las autoridades trabajen juntos para
asegurar la permanencia del mayor número
posible de trabajadores en el mercado de tra-
bajo, y que la legislación laboral y las disposi-
ciones contractuales garanticen derechos y
obligaciones adecuados para los empleados y
los empleadores. Esto exige luchar contra la
segmentación de los mercados de trabajo, a
través de reformas en línea con el enfoque de
«flexiguridad», que desplaza el centro de
atención de la protección del puesto de traba-
jo a la seguridad del empleo en el mercado.
[Este es uno de los graves problemas del
mercado de trabajo en España. La estabili-
dad en el empleo, medida estáticamente, no
pasa del 70% del empleo total, mientras que la
media de la UE roza el 85%. Quiere ello decir
que aproximadamente un tercio de los traba-
jadores no tienen fijeza en el empleo y están
sujetos al azar a la contratación precaria.
Esta situación se combina con una inestabili-
dad dinámica considerable, puesto que a
pesar de los incentivos a la contratación inde-
finida, la contratación laboral de cada día es
decididamente una contratación temporal,
alcanzando en los últimos años niveles que se
aproximan al 90%. De modo que de todos los
contratos de trabajo celebrados en 2009, por
ser éste el último año del que se dispone resul-
tados globales, la contratación indefinida, en
la totalidad de sus modalidades, no superó el
modestísimo porcentaje del 12% del total.
La mesa de negociación tripartita es cons-
ciente de este problema, pero los distintos
interlocutores sociales no coinciden ni en las
causas ni en las soluciones del problema. De
momento el Gobierno baraja una medida
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
312 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
paliativa que puede ser eficaz, consistente en
la generalización del contrato indefinido para
fomento del empleo, con indemnizaciones por
tuprura de 33 días de salario por año de
antigüedad, lo que equivaldría a reducir
hacia el futuro la actual indemnización de
despido en 12 días por año].
4. CINCO ACCIONES CLAVE PARA
2010 Y DESPUÉS
La gravedad de la recesión actual justifica
la continuación y el refuerzo de las políticas
del mercado de trabajo, así como las ayudas a
la renta para los más necesitados, incluso si
el PIB se recupera lentamente el año próximo
como cabe esperar. Una vez que la economía
empiece a crecer, el énfasis se deslazará pro-
gresivamente de las medidas a corto plazo
para luchar contra la crisis a las reformas
estructurales del mercado de trabajo dirigi-
das a estimular el crecimiento potencial y a
reintegrar a los trabajadores al mercado labo-
ral, como ha señalado recientemente el
Comité de Empleo3. Esto último también
requiere un retraso de la edad de jubilación
efectiva, de modo que los individuos se sien-
tan motivados y puedan trabajar durante
más tiempo gracias a políticas del mercado de
trabajo que sirvan para mejorar las prácticas
en cuanto a la gestión de la edad en los luga-
res de trabajo y a reformas ambiciosas de los
incentivos al trabajo en los sistemas de pen-
siones.
Con este fin, la flexiguridad y la inclusión
activa proporcionan un marco integrado que
permite a los Estados miembros establecer
una combinación adecuada de prioridades en
función de su mercado de trabajo, su situa-
ción social y sus desafíos particulares. Las
estrategias de flexiguridad que facilitan las
transiciones al empleo, eliminan obstáculos a
la participación y permiten transiciones
ascendentes en el mercado laboral son parti-
cularmente pertinentes. En consonancia con
los principios comunes de flexiguridad de la
UE, resultan imprescindibles las cinco accio-
nes clave siguientes a fin de paliar los efectos
negativos de la crisis en el empleo y recuperar
un crecimiento continuado del empleo una
vez superada la crisis:
[El Ministro de Trabajo e Inmigración de
España ha manifestado en diversas ocasiones
que la recuperación y el crecimiento de la eco-
nomía será de suyo un remedio directo para
solucionar muchos problemas del empleo, lo
que no es incompatible con la adopción de
medidas de reforma en la mesa de negocia-
ción tripartita. Lo que quiere decir, probable-
mente, que sin crecimiento de la economía las
medidas que puedan adoptarse en ese sede
tendrán una eficacia limitada en la creación
de más y mejor empleo].
4.1. Invertir en medidas eficaces
del mercado de trabajo y
en competencias a fin de evitar
el paro de larga duración
La prioridad principal es invertir en medi-
das eficaces del mercado laboral, una protec-
ción social adecuada y medidas pertinentes
en materia de educación y formación para
evitar que el desempleo llegue a ser estructu-
ral. El mantenimiento de los hombres y las
mujeres en el empleo amplía la base fiscal y
la base de cotización a la seguridad social, y
contribuye a unas finanzas públicas sosteni-
bles, a la estabilidad macroeconómica y al
buen funcionamiento de los sistemas de pro-
tección social. Los servicios de empleo deben
reforzarse para beneficiar a todos aquéllos
que lo necesiten, incluidos los jóvenes y los
trabajadores en riesgo de despido. Las inter-
venciones deberían ser oportunas y selecti-
vas, y procurar la complementariedad con
otras medidas destinadas a hacer el trabajo
económicamente más atractivo y rentable con
JUAN DE LA VILLA DE LA SERNA
313
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
3«Bringing more people into the labour markets»
(Incorporar a más gente a los mercados de trabajo),
EMCO ADHOC/18/201000.
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
objeto de facilitar las transiciones y reducir la
inactividad y la duración de las fases de
desempleo.
Esto debería ir acompañado de medidas
destinadas a permitir que los individuos tra-
bajen más tiempo, motivándolos a través de
políticas de mercado laboral que fomenten
mejores prácticas de gestión de la edad en los
lugares de trabajo y reformas ambiciosas de
los incentivos al trabajo en los sistemas de
pensiones. Los mejores resultados se obtienen
con un apoyo personalizado, centrado en la
búsqueda de trabajo para las personas con
gran potencial de empleabilidad y una asis-
tencia amplia y adaptada para los que experi-
mentan más dificultades. Deben preverse
programas de reciclaje y mejora de las cualifi-
caciones destinados a los desempleados y los
trabajadores con reducción de la jornada labo-
ral en los sectores en declive. Estos programas
deben estar específicamente orientados para
poder responder a las futuras necesidades del
mercado laboral en lo que a competencias se
refiere y anticiparse a la recuperación.
Se insta a los Estados miembros a que uti-
licen mejor los Fondos europeos existentes,
particularmente el FSE y FEDER, apoyen las
medidas de recuperación, incluido el refuerzo
de la eficacia y la capacidad de los servicios
públicos de empleo, mejoren la eficiencia y la
eficacia de los servicios que se ofrecen a los
demandantes de empleo, así como a los traba-
jadores y a las empresas afectados por las
reestructuraciones.
4.2. Ayudar a las empresas a crear
nuevos puestos de trabajo
Es esencial promover la creación de pues-
tos de trabajo, facilitando la creación de
empresas y reforzando los servicios dirigidos
a ayudar a los nuevos empresarios y a las
empresas incipientes. Existe, en particular,
un fuerte potencial de creación de empresas
entre las mujeres, que es preciso aprovechar.
Deben mantenerse los esfuerzos para aumen-
tar el acceso a la financiación y a la disponibi-
lidad crediticia, así como los incentivos a la
creación o el mantenimiento de puestos de
trabajo y a la oferta de contratos de aprendi-
zaje en las empresas. Un diálogo sólido y
constructivo con los interlocutores sociales es
también crucial para garantizar que las evo-
luciones salariales responden a la productivi-
dad y a las condiciones sectoriales y locales
del mercado laboral.
El FSE, el FEDER y otros Fondos de la UE
pueden utilizarse mejor para fomentar el
espíritu empresarial, la actividad por cuenta
propia y el apoyo a las PYME y a las micro-
empresas. Los incentivos financieros a la
innovación y la formación pueden contribuir,
por una parte, a explorar el potencial de los
sectores en expansión, las nuevas tecnologías
y las prácticas empresariales innovadoras y,
por otra, a desarrollar la economía social.
4.3. Preservar el empleo mediante
una organización flexible
de trabajo
Con un nivel de desempleo en aumento, la
flexibilidad interna constituye un instrumen-
to esencial para preservar los puestos de tra-
bajo; las medidas de reducción del tiempo de
trabajo podrán considerarse todavía en 2010
como una manera eficaz de mantener el
empleo de los trabajadores que, de otro modo,
serían despedidos, inclusive en las PYME.
Estas prácticas pueden mitigar el impacto
social de la crisis a corto plazo, evitar los ele-
vados costes inherentes a los despidos y a las
nuevas contrataciones y frenar la pérdida de
capital humano específico de la empresa. Sin
embargo, deben diseñarse para que sean
económicamente sanas y sostenibles, se com-
binen con medidas de formación y reciclaje,
se apliquen solamente a las empresas con
solidez, y sus criterios de duración y de elegi-
bilidad se revisen periódicamente. En los sec-
tores y las empresas confrontados a pérdidas
estructurales de competitividad externa, las
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
314 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
medidas deben centrarse en dotar a la mano
de obra con las cualificaciones necesarias
para los nuevos trabajos con el fin de facilitar
la transición a actividades en expansión.
[Estas líneas orientadoras del Documento,
contenidas en sus números 4.1 a 4.3, son des-
de luego absolutamente irreprochables y des-
de ninguno de los Estados miembros de la UE
podrán ser puestas en entredicho. Otra cosa es
la posibilidad, voluntad y capacidad de los
interlocutores sociales para ponerlas en prác-
tica, lo que al menos en el caso de España vie-
ne mostrándose como muy dificultoso].
4.4. Apoyar a los jóvenes y
a las personas más afectadas
por la crisis
El principal riesgo que conlleva el aumen-
to del desempleo es el de la exclusión perma-
nente. La (re)incorporación a la vida activa
resulta ya mucho más difícil para los jóvenes,
sobre todos los poco cualificados, y para las
personas al margen del mercado de trabajo.
Convendría, por tanto, reforzar las medidas
destinadas a apoyar el empleo de los grupos
vulnerables, particularmente haciendo que el
trabajo resulte económicamente más atracti-
vo, ofreciendo prestaciones vinculadas al
ejercicio de una actividad, y reduciendo de
manera selectiva los costes salariales indirec-
tos y otros subsidios.
En lo que respecta a los jóvenes, los pues-
tos diseñados para adquirir una experiencia
profesional o los contratos de aprendizaje, así
como los métodos de aprendizaje innovadores
basados, por ejemplo, en proyectos concretos,
pueden facilitar la transición de la escuela al
trabajo. Los itinerarios de aprendizaje flexi-
bles pueden ayudar a adquirir progresiva-
mente nuevas cualificaciones y competen-
cias, a avanzar en el sistema de educación y
formación y progresar en el mercado laboral.
Para los desempleados poco cualificados y
de más edad, la prioridad clave es una forma-
ción adecuada que les permita mantener su
empleabilidad. La exclusión permanente
representa un riesgo particular para las
mujeres, sobre todo para aquellas en las que
recae el peso del cuidado de la familia, puesto
que ya constituyen la mayoría de personas
inactivas, trabajadores a tiempo parcial invo-
luntarios y titulares de ingresos secundarios.
Se necesitan medidas específicas para evitar
su salida del mercado laboral y aprovechar el
potencial pleno de la reserva de mano de obra
femenina. Las iniciativas de apoyo a la bús-
queda de empleo y a los ingresos para los
demandantes de empleo vulnerables deben
coordinarse mejor, y su incidencia debe
supervisarse de cerca para evitar la falta de
eficacia y el impacto negativo en los sistemas
de protección social.
Los modelos de gestión de los servicios
públicos de empleo deberían evolucionar en
pos de una cooperación eficaz con otras insti-
tuciones gubernamentales, no gubernamen-
tales y privadas (por ejemplo, municipios,
ONG, Cámaras de Comercio, proveedores de
formación o agencias que ofrecen servicios de
empleo) y sobre todo con las empresas y los
interlocutores sociales a fin de establecer aso-
ciaciones público-privadas.
[El riesgo de exclusión social se está vivien-
do ya en nuestro país por un elevado porcen-
taje de la población, dentro del cual empieza a
tomar consistencia no ya el grupo de los
desempleados, sino el grupo de los «inemplea-
bles» por causas ajenas a su voluntad, aunque
dentro de dicho grupo pueda localizarse un
pequeño reducto de inempleables por propia
voluntad, no conscientes de que en las cir-
cunstancias coyunturales por las que se atra-
viesa, el empleo ideal no es accesible, y ni
siquiera el empleo sin considerables sacrifi-
cios personales, pues en buen número de casos
la opción es la de no tener empleo o la de tener
un mal o incómodo empleo. En todo caso, en la
realidad española hay grandes diferencias
por Comunidades Autónomas y, dentro de
ellas, por provincias. Por ejemplo, frente a
tasas de paro superiores al 27% en Canarias y
JUAN DE LA VILLA DE LA SERNA
315
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
en Andalucía, el País Vasco no llega al 11%,
lo que le sitúa incluso por debajo de la media
comunitaria de desempleo. Dentro de Anda-
lucía, por ejemplo, mientras que en Cádiz la
tasa ha llegado al techo estatal del 3187%, en
Sevilla se ha quedado en el 2581%, que es
desde luego una tasa muy elevada, pero infe-
rior en casi seis puntos a los de su provincia
limítrofe].
4.5. Mejorar la situación
de los trabajadores con contratos
atípicos
El incremento del desempleo y del coste
social que conlleva afecta de manera despro-
porcionada a los trabajadores con contratos
temporales o con otros contratos atípicos,
para quienes la cobertura del seguro de
desempleo y las políticas de mercado laboral
activas (vinculadas, por lo general, a las pres-
taciones) son insuficientes. En el contexto
actual es esencial mejorar la seguridad del
empleo y apoyar las transiciones. Es primor-
dial, asimismo, luchar contra la segmenta-
ción de los mercados de trabajo, a través de
reformas que respeten el principio de «flexi-
guridad» y que desplacen el centro de aten-
ción de la protección del puesto de trabajo a la
seguridad del empleo en el mercado. El diálo-
go social puede contribuir a garantizar que
permanezcan en el mercado laboral el mayor
número posible de trabajadores y que la legis-
lación en materia de seguridad social y
empleo prevea los derechos y las obligaciones
adecuados para empleados y empleadores,
independientemente del tipo de contrato.
[Este buen propósito comunitario encuen-
tra en España la dificultad de una estabili-
dad empresarial entendida como preferencia
absoluta. Ni los trabajadores, ni los sindica-
tos, admiten otra estabilidad que la estabili-
dad en su puesto de trabajo, en la empresa con
la que hayan concertado la relación laboral.
Un cambio de criterio no se aventura como
posible a corto plazo y pasa por una reforma a
fondo del régimen legal de la denominada
movilidad geográfica, regulada en el presente
para tiempos lejanos, en los que las comuni-
caciones de todo orden no ofrecían las posibi-
lidades y ventajas que ofrece el mundo actual.
Un trabajador que viva en un barrio periféri-
co de Madrid o de Barcelona, por ejemplo,
puede tardar más en llegar a otro barrio perí-
ferico de esas ciudades, en el que trabaje, que
viajar a una localidad distante en más de dos-
cientos cincuenta kilómetros, y sin embargo
sería insignificante el porcentaje de ellos que
estuvieran dispuestos a experimentar un cam-
bio de esa índole].
DOCUMENTACIÓN E INFORMES
316 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87
SUMARIO
