Tema 35. Actuaciones sistemáticas

AutorJosé Miguel Espinosa Infante
Cargo del AutorOficial 1º de Notaría. Licenciado en Derecho
Páginas147-206

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En el tema anterior distinguíamos, al examinar la gestión urbanística, los dos grandes grupos de actuaciones en que se ramifica ésta, es decir:

♦ Las actuaciones aisladas o asistemáticas

→ que se examinan allí detalladamente

♦ y las actuaciones sistemáticas, también llamadas “integradas” o “complejas”

→ cuyo estudio corresponde hacer ahora

1. - Las actuaciones sistemáticas

SON aquellas actuaciones urbanísticas que se producen dentro de un polígono delimitado, recayendo no sobre fincas aisladas sino sobre terrenos comprendidos en la unidad de ejecución correspondiente, con la finalidad de ordenar el suelo urbano no consolidado o el suelo urbanizable mediante la creación de zonas viarias, equipamiento comunitario y configuración de los solares edificables

Estas actuaciones urbanísticas sistemáticas se caracterizan:

♦ Por afectar normalmente a un numerosos propietarios, incidiendo en varias situaciones jurídico-privadas cuya complejidad aumenta proporcionalmente a la extensión superficial de la unidad de ejecución

♦ Por desarrollarse a través de los denominados “sistemas de actuacion”

♦ Y por ejecutar la reordenación de la propiedad y el reparto equitativo de los beneficios y cargas de la urbanización a través de lo que se denomina “proyectos de equidistribución”, que son precisamente los instrumentos de ejecución del sistema, a saber:

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→ el proyecto de compensación, para el sistema de compensación

→ y la reparcelación para el sistema de cooperación

* El término “equidistribución” pretende definir así, con un solo término, el conjunto de expedientes y proyectos regulados en la legislación estatal y las CC.AA., tendentes a la ejecución del planeamiento, lo que ha revelado su conveniencia a la hora de referirse a diferentes modalidades de expedientes que responden no obstante a características homogéneas sobre todo desde el punto de vista registral

2. - En particular, los sistemas de actuación urbanística

SON los cauces legales mediante los cuales, una vez aprobado el planeamiento urbanístico correspondiente, se lleva a cabo la ejecución del mismo por unidades de ejecución o fragmentos homogéneos de territorio, acometiéndose

→ la transformación jurídica de los terrenos, para acomodarlos a las exigencias de dicho planeamiento

→ y su transformación física, realizando las obras materiales precisas

La regulación de esta GESTIÓN Y EJECUCIÓN URBANÍSTICA corresponde:

♦ Según el art. 12 de la Ley 6/1.998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV), a las legislaciones autonómicas, que al amparo del art. 148 Const., tienen asumida la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda

♦ Además, rigen supletoriamente diversas normas procedentes de los distintos textos de la Ley del Suelo de 1.976 y 1.992 y de los Reglamentos de Planeamiento, Disciplina y Gestión Urbanística, todos ellos de 1.978, conforme se estudia con detalle en el tema 33

♦ Finalmente, en el ámbito registral, rige el R.D. 1.093/1.997, de 4 de julio, sobre Normas complementarias del Rh en materia de inscripción de actos urbanísticos (NCRh/97)

En vista de ello, para enumerar los SISTEMAS de actuación existentes habría que acudir a cada una de las legislaciones autonómicas, lo que es imposible realizar aquí. Basta, por tanto, señalar:

♦ Que desde la Ley del Suelo de 1.976, los sistemas estatales tradicionales han sido

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→ el de compensación

→ el de cooperación

→ y el de expropiación

♦ Que estos tres sistemas se aceptan en la mayoría de las legislaciones autonómicas

→ tal como se regulan estatalmente

→ o con variantes

♦ Y que en otras se introduce además algún sistema novedoso. Así:

→ En la Comunidad Valenciana, se regula el Programa de Actuación Integrada

* Que no es, en realidad, un sistema de actuación, sino el único procedimiento o modo de desarrollar allí la gestión y ejecución del urbanismo en las actuaciones sistemáticas. Se trata de un procedimiento eminentemente privado en cuanto a su promoción, elaboración y tramitación, pero que requiere la aprobación pública. Destaca en él que la tramitación de la información pública (a efectos de la recepción de alegaciones y su posterior aprobación o no por el Ayuntamiento) puede realizarse mediante acta notarial, y que los propietarios que reúnan más del 50% del suelo afectado pueden constituir una Agrupación de Interés Urbanístico en escritura pública que se inscribe en un Registro especial, cuya función es: 1º. Promover un programa y ejercer la función de agente urbanizador. 2º. Apoyar expresamente una de las alternativas o programas presentadas, pues téngase en cuenta que, en caso de concurrencia, el Ayuntamiento decide a quién adjudica el programa y, por tanto, la condición de agente urbanizador. No obstante, la presencia de la Agrupación –dado el porcentaje de propietarios que aglutina– determinará la adjudicación preferente de dicha condición a favor de ella

→ En Castilla-La Mancha, se regula el Programa de Actuación Urbanizadora

* que tiene una orientación, finalidad, objetivos, tramitación, contenido y efectos similares al PAI de la Comunidad Valenciana

→ En La Rioja, se regula el sistema de concesión de obra urbanizadora

* Consiste en un procedimiento en el que, tras la concesión por el Ayuntamiento, el concesionario realiza la obra de urbanización, los propietarios pagan los costes de urbanización en terrenos o en metálico según resulte de lo estipulado en la concesión, y rigen supletoriamente la legislación de contratos de las Administraciones públicas y las reglas de la reparcelación

→ En Madrid, se regula el sistema de ejecución forzosa

* que tiene carácter subsidiario de los sistemas típicos, pues supone la actuación de la Administración en sustitución y por cuenta de los propie-Page 150tarios inactivos, quedando la misma legitimada para ocupar los terrenos, ceder el porcentaje de aprovechamiento y formular y aprobar el proyecto de reparcelación, aunque por medio de la Comisión Gestora, similar a la Junta de Compensación pero con una composición paritaria entre los propietarios y la propia Administración, y cuya función es gestionar la ejecución del sistema

→ Y en Navarra, se regulan los sistemas de reparcelación voluntaria y ejecución forzosa

* La reparcelación voluntaria se configura como sistema de actuación, aunque su noción es la misma que en el resto de legislaciones. Se basa en el común acuerdo de todos los propietarios o en la decisión del propietario único, y su tramitación es sencilla: presentación del proyecto de reparcelación, aprobación inicial por el Ayuntamiento, información pública y aprobación definitiva

* La ejecución forzosa puede establecerse de inicio como sistema o tener carácter subsidiario en caso de que el sistema de compensación no llegue a desarrollarse; y ello de oficio o a instancia de propietarios que representen al menos el 25% de la superficie total, pudiendo los restantes propietarios incorporarse a la gestión. Se crea una Comisión Gestora de composición paritaria entre Administración y propietarios, con naturaleza y facultades similares a las de la Junta de Compensación, la cual formula el proyecto de reparcelación que aprobará la Administración

No obstante esta diversidad, cabe señalar algunos RASGOS COMUNES a todos los sistemas de actuación:

♦ En primer lugar, tales sistemas presentan ciertos trámites. Así:

→ Existen trámites administrativos esenciales, como:

■ Los actos de iniciación

* como la aprobación inicial y la posterior aprobación definitiva, que corresponden al Ayuntamiento actuante

■ La información pública

* mediante exposición al público de los proyectos, y publicaciones en el Boletín Oficial correspondiente, tablón de anuncios del Ayuntamiento, periódico de los de mayor circulación en la provincia, etc.

■ Las notificaciones individualizadas a los propietarios

* y, en general, a los titulares de derechos y otros interesados

■ Y los períodos de audiencia

* para que todos los afectados puedan presentar los títulos que acrediten sus respectivos derechos, presentar alegaciones o rectificaciones al proyecto, proponer un proyecto propio...

→ También existen trámites registrales, como:

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■ La expedición de la certificación de dominio y cargas, que fija la lista de titulares registrales afectados

* para contar con ellos en el expediente, identificar las fincas registrales afectadas por la actuación y determinar la situación de cargas y gravámenes

■ Y la nota marginal de iniciación del procedimiento, que advierte de ello a los eventuales adquirentes posteriores y sirve a la vez de notificación, evitando que aparezca la figura del tercero protegido

* La doctrina considera que esta nota, que se extiende al margen de cada finca afectada, tiene la misma naturaleza que las previstas en los procedimientos ejecutivos de créditos garantizados con hipoteca o anotación de embargo, con eficacia de aviso o publicidad notificadora para los que con posterioridad adquieran algún derecho sobre la finca y accedan al Registro con fecha posterior (lo que significa, por otra parte, que la iniciación del procedimiento y la práctica de la nota no impiden, naturalmente, las transmisiones dominicales ni la constitución de derechos y cargas reales posteriores...

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