Telecomunicaciones: Las reformas necesarias en el modelo español

Autor:Gaspar Arino Ortiz
Cargo:Catedrático de Derecho Administrativo
RESUMEN

S U M A R I O 1. La crisis y sus causas. 2. Las contradicciones del momento. 3. Encrucijada de caminos. 4. La gestión de la incertidumbre. 5. Los necesarios equilibrios regulatorios. 6. El camino y la salida están en la banda ancha. 7. Hacia una regulación «de segunda generación».

 
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  1. LA CRISIS Y SUS CAUSAS

    Las empresas de tecnología, información y comunicaciones (TIC) están en crisis. Sus principales manifestaciones son, como las de casi todas las crisis, financieras y laborales. En el orden financiero, las empresas han perdido una altísima proporción de su valor (sus acciones valen hoy lo mismo que en 1997), han causado graves pérdidas a los inversionistas del período 1999-2001 y, aunque estos días parece asomar tímidamente un cierto repunte, estamos todavía muy lejos de una recuperación de la confianza. En el orden laboral, las reducciones de plantilla y despidos acumulados han supuesto una contracción del empleo de gran magnitud. Los operadores de telecomunicaciones, los fabricantes de equipos, los suministradores de componentes electrónicos e industria auxiliar (instaladores, agentes de ventas, especialistas en mantenimiento, reparaciones, etc.), todos a la vez, están reduciendo empleo en términos verdaderamente dramáticos (en el año 2002 se perdieron en el sector en torno a los 350.000 empleos). El desarrollo de nuevos servicios no acaba de emprender el vuelo y apenas compensa una parte de los empleos destruidos. ¿Qué es lo que ha sucedido para vernos ante un panorama así?1

    La cuestión no es ociosa.

    Con frecuencia, el análisis del pasado ayuda a entender y configurar el futuro.

    Se han dado muchas explicaciones de la crisis. El pinchazo de la burbuja tecnológica generada entre 1997 y 2000, el optimismo irracional de aquellos momentos, la exhuberancia de expectativas que dio lugar a una borrachera de inversiones para las que no había base real; la hiper-valoración de las empresas «punto com» y una voracidad recaudatoria de los Gobiernos que culminó en las subastas de licencias UMTS, donde las empresas europeas se dejaron más de 100.000 millones de Euros2. El endeudamiento que todo ello generó alcanzó los 196.000 millones de euros entre los cinco grandes operadores europeos. En definitiva, especulación por todas partes y un desajuste claro entre unos avances tecnológicos visionarios y la generación de servicios reales, útiles y atractivos para los ciudadanos. Éstas son, sin duda, algunas de las causas, entre las que hay muchos elementos que se entrecruzan y muchas facetas aún por desvelar. Entre todas quisiera destacar tres que subsisten y a las que hay que hacer frente:

  2. Cambio en el modelo de negocio convencional: la convergencia tecnológica y la liberalización de las actividades han provocado modelos alternativos, en los que la red ha dejado de ser la clave (y, además, todos tienen acceso a ella a precios regulados). Las empresas se extienden, aguas arriba y aguas abajo, tratando de ocupar toda la cadena de valor (AOL-Time Warner, ATT-Comcast, Telefónica-Antena3-En-demol-Terra Lycos). El entusiasmo de los mercados financieros entre 1998 y 2000 y la burbuja de las tecnológicas hizo posible ese «expansionismo», aunque nadie sabía exactamente adónde iba. Ciertamente hacía falta un cambio empresarial, acorde con el cambio de negocio, pero esto requería tiempo y aprendizaje (además de acierto) y las empresas no estaban preparadas para él. Este cambio está todavía pendiente.

  3. El segundo factor ha sido el modelo de regulación a corto plazo que se impuso inicialmente, en busca del éxito inmediato: la competencia masiva, plural, ilimitada. Un modelo quizás necesario en la transición del monopolio a la competencia, pero que nadie ha sido capaz de mantener, pasada la euforia inicial. Este modelo debe ser modificado para la nueva generación de telecomunicaciones de banda ancha, en los términos que luego veremos.

  4. Finalmente, el tercer factor ha sido la comoditización de los servicios de transmisión y el exceso de oferta, que ha provocado un descenso dramático de precios al nivel del coste marginal (LRIC: Long Run Incremental Costs), con el que resulta imposible recuperar las inversiones3.

    En su presentación al público por los organismos oficiales, la crisis puede suavizarse todo lo que se quiera. Esto es lo que hizo la CMT en su memoria del año 2001 (que este año ha corregido en parte) y es lo que hace cada día, porque es su oficio, el Ministerio de Ciencia y Tecnología. Cabe también presentarla como una «crisis de crecimiento», presentar su lado bueno («los mejores sobrevivirán»), destacar algunos aspectos positivos (determinados subsec-tores están generando empleo) o poner énfasis en los estímulos que se están aportando o van a aportarse a la Sociedad de la Información, como ha hecho el informe Soto4. Todo ello está muy bien, puede hacerse y es comprensible que se haga. Pero hay que ser claros y empezar por reconocer la situación: nos hallamos ante una profunda crisis, que dura ya más de tres años y a la que por el momento no se le ve salida. Estamos ante una progresiva reducción de márgenes del negocio tradicional (voz y gestión de redes), un exceso de oferta en la larga distancia, un descenso generalizado de los precios, un estancamiento de los mercados y una contracción de las actividades más extendidas (telefonía fija y móvil, venta de equipos, instalación). Y una vez que se han estrujado los costes y obtenido las mejoras de eficiencia posibles, la única salida es la generación de nuevos ingresos mediante una oferta atractiva de nuevos servicios y contenidos por los que la gente esté dispuesta a pagar. Para que ello ocurra, hay que superar algunas contradicciones que están minando la capacidad de respuesta del sector.

  5. LAS CONTRADICCIONES DEL MOMENTO

    El retorno a un camino racional y equilibrado necesitará, sin duda, de mucho trabajo, ingenio y emprendimiento a todos los niveles. No soy yo la persona indicada para hablar de cuáles deben ser los nuevos modelos empresariales, capaces de devolver al sector su pujanza; otros ilustres ponentes en estas jornadas están en mejor posición que yo para ello. Pero quisiera exponer ante ustedes algunas inquietudes sobre el camino que venimos siguiendo en la regulación sectorial.

    Probablemente, el modelo de regulación que se diseña en Estados Unidos (1996) y en Europa (1998) para afrontar el cambio del monopolio a la competencia era ?como ya he dicho? el único posible, pero creo que hoy debe ser replanteado si queremos encauzar el desarrollo del sector por el camino de una competencia sostenible. Para darnos cuenta de lo lejos que estamos de una regulación positiva e impulsora del sector, conviene reflexionar sobre la confusión que hoy existe en cuanto a la intervención de la Administración pública en el sector. Los reguladores ?Comisión Europea, Gobiernos, Autoridades Reguladoras Nacionales? ofrecen con frecuencia contradicciones como las siguientes:

    ? Contradicción entre una declarada política de ayudar a las compañías y la realidad con que se enfrentan éstas, sometidas a políticas tarifarias asfixiantes.

    ? Contradicción entre grandes proclamas en pro de la sociedad de la información y una regulación desincentivadora de la inversión; olvidan que sin un mercado atractivo, no habrá sociedad de la información5.

    ? Contradicción entre una apuesta por el mercado y un marco de regulación intrusiva, con micro-intervención creciente en precios minoristas y regulación asimétrica de precios mayoristas, tanto para servicios tradicionales como para nuevos y emergentes mercados.

    ? Contradicción entre las nuevas Directivas de abril de 2002

    ?especialmente la Directiva Marco? que dicen querer basarse en el derecho de la competencia y una Recomendación posterior sobre mercados que define «mercadillos» y legitima la regulación ex ante en casi todos ellos (esta contradicción se extiende, en general, al conjunto del nuevo marco regulador comunitario: una cosa es lo que se predica y otra lo que se practica).

    ? Contradicción entre una política que se dice promotora de la innovación y la inversión en nuevas tecnologías (UMTS) y una política de subasta del espectro ?o de tasas por su uso? que esquilma a las compañías (a las que luego hay que ayudar). Esto no tiene ningún sentido.

    ? Contradicción, de nuevo, entre proclamas de liberalización (desregulación del sector) y apoderamientos casi en blanco a favor de las ANR que permiten a éstas hacer lo que tengan por conveniente, con un margen de discrecionalidad incontrolable.

    ? Contradicción entre la apuesta por la competencia y la falta de voluntad política para establecer condiciones y precios que incentiven la entrada. Falta de voluntad política que quedó reflejada en la negativa de las Autoridades españolas a rebalan-cear los precios minoristas de servicios básicos de acceso local (que sólo ocurrió tras la intervención de la Comisión Europea) y, todavía hoy, por su negativa de reconocer el déficit de acceso derivado de obligaciones de servicio universal, déficit que debe ser asumido como función pública.

    ? Contradicción entre un modelo de competencia en servicios sobre infraestructuras comunes ?que es el vigente? y una necesidad de innovación e inversión en redes de alta velocidad y en nuevos servicios de banda ancha, que si no se cambia aquel modelo nunca llegarán.

    ? Contradicción entre un modelo que invita y facilita la entrada de numerosos operadores (cuantos más mejor, se pensaba hasta ahora) y un mercado que no crece y admite sólo a muy pocos con capacidad de sobrevivir a largo plazo (el sector está «condenado» a una competencia entre pocos, vigilada ?no dirigida? por el regulador).

    ? Contradicción, en fin, entre un modelo de negocio basado en la banda ancha y nuevos servicios (que son la clave de la recuperación de las compañías) y unas reglas (Directivas y Recomendaciones, nueva Ley General de Telecomunicaciones) que miran al pasado, y al viejo negocio de la voz y los datos. El nuevo modelo de negocio requiere un nuevo entorno regu-latorio...

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