Las tasas en materia de telecomunicaciones: especial referencia a la tasa por ocupación del dominio público local
| Autor | Lourdes de la Torre Martínez |
| Cargo | Profesora Dra. Ayudante de D. Administrativo Universidad de Jaén |
I. INTRODUCCIÓN
El presente artículo pretende encontrar la razón de ser que justifica la exacción de las diferentes tasas que deben satisfacer los operadores de telecomunicaciones, con carácter general, cuando prestan servicios o explotan redes de comunicaciones electrónicas y, de forma concreta, cuando el hecho imponible se realiza en el ámbito municipal por la ocupación del dominio público local.
El tema que nos ocupa es delicado. Téngase en cuenta que a la complejidad inherente del Derecho de las telecomunicaciones se suman las dificultades que presenta el Derecho local. En concreto, el sistema diseñado para la determinación de las competencias de los Municipios, que ha de respetar, en todo caso, el carácter bifronte del régimen jurídico de las autonomías locales.
Si atendemos primero al Derecho de las telecomunicaciones no podemos obviar que el progreso tecnológico y la incidencia del Derecho comunitario en la materia han obligado a los Estados miembros a emprender la liberalización del sector1, caracterizado tradicionalmente por la presencia de monopolios, a través de una serie de reformas legales2. De este modo se produce una transformación importante del mercado que, formado por un único operador, pasa a integrarse por una pluralidad de agentes potencialmente ilimitados. Además, la alteración sustancial de las telecomunicaciones ha conducido a un cambio de los protagonistas en el sector y del papel del Estado3, pues acontece una mutación del Estado prestador al Estado regulador4.
Tras un periodo de libre competencia teórica iniciado en 1998 se emprendió por las instituciones comunitarias la aprobación de un marco regulador de las «comunicaciones electrónicas», también denominado por la doctrina «paquete Telecom», en el año 20025, y su implementación al Derecho español ha requerido la elaboración de una nueva Ley General de Telecomunicaciones en 20036, que exige un desarrollo reglamentario, que aumentará el número de normas y la complejidad en la interpretación del derecho aplicable7. La jurisprudencia del TS ha contribuido significativamente a encontrar la solución adecuada al alcance de las competencias de los Municipios en materia de telecomunicaciones y se ha pronunciado con carácter general en las Sentencias de 24 enero 2000, 18 junio 2001 y 15 diciembre 20038.
En materia de reparto de poderes entre el Estado y las Comunidades Autónomas recordemos que el artículo 149.1 CE atribuye al Estado en exclusiva las «telecomunicaciones» (apartado 21). De otra parte, la Constitución reconoce la autonomía local (artículos 137 y 140 CE), aun cuando no establece una lista de materias atribuidas a estas Entidades a diferencia de lo que ocurre con el Estado y las Comunidades Autónomas. La Constitución prevé un reparto de poderes sólo «a dos»; Estado y Comunidades Autónomas9.
Los artículos 2.1 y 25.1 LBRL proclaman la competencia universal de los Municipios con el fin de garantizar sus respectivos intereses. Se trata de una cláusula general, que consagra el principio de capacidad general del Ayuntamiento (correctamente diferenciado de sus competencias concretas), en virtud de la cual el Municipio «para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuya a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal» (apartado 1, artículo 25 LBRL). A continuación, el artículo 25.2 LBRL no contempla la posibilidad de que los Municipios ostenten competencias en materia de telecomunicaciones, pues la palabra «telecomunicaciones» no aparece en la lista del precepto, pero si permite la atribución de otras materias conectadas con las telecomunicaciones, tales como la protección del medio ambiente, la salud pública y el urbanismo. Con todo, las competencias municipales sobre las distintas materias serán las que atribuyan al Ayuntamiento las leyes estatales y autonómicas reguladoras de aquéllas (carácter bifronte de la autonomía local). Esta interpretación viene avalada por la jurisprudencia del TS.
Aparte de eso tenemos que los Municipios son los dueños del dominio público local necesario para el despliegue de las redes en las ciudades, y de ahí viene una vasta fuente de poderes -recaudatorios y no sólo- adicionales.
II. EL PODER TRIBUTARIO DE LOS ESTADOS MIEMBROS EN EL SECTOR DE LAS TELECOMUNICACIONES: DOCTRINA EUROPEA
A partir de la liberalización del mercado de las telecomunicaciones en Europa, la imposición de cargas tributarias a los operadores de telecomunicaciones ha constituido una situación generalizada en todos los Estados miembros. Básicamente dos eran los argumentos que motivaron que la actividad de antiguos y nuevos operadores de telecomunicaciones se viera gravada tributariamente:
1) la resistencia, por parte de algunos Estados miembros, a que la actividad de telecomunicaciones se ejerciese libremente, sin más carga que la generada por la obtención del título habilitante necesario; 2) las expectativas de negocio, que se vaticinaban con la liberalización del sector, llevaron a considerarlo como una fuente de ingresos extraordinaria y la respuesta de todos los Estados miembros fue el establecimiento de distintas tasas, cánones, gravámenes y otros mecanismos de recaudación. Pues bien, si el último argumento señalado resulta legítimo, la verdad es que corre el riesgo de obstaculizar la libre prestación de servicios y la competencia en el mercado de las telecomunicaciones.
De otro lado, cualquier reforma tributaria que afecte al sector de las telecomunicaciones deberá atender, en primer término, a las prescripciones del Derecho comunitario10, y en concreto a las Directivas reguladoras de las comunicaciones electrónicas de 2002, que están presididas de forma clara por el principio del gasto mínimo (artículo 12, apartado 1, letras a) y b) de la Directiva autorización de 200211). Con esta fórmula, desde el ámbito europeo, se propicia el desarrollo de las telecomunicaciones mediante el establecimiento del sistema que resulte menos gravoso posible, en aras a facilitar a los operadores la prestación de servicios y la explotación de redes de comunicaciones electrónicas (considerando 7º de la Directiva autorización de 200212).
En este contexto adquiere una significación importante la Sentencia de 18 de septiembre de 200313 del TJCE (Sala Quinta), por la que el Tribunal se pronuncia sobre las cargas pecuniarias extraordinarias y restringe la capacidad de los Estados miembros para emplear el sector de las telecomunicaciones como ámbito recaudatorio.
La respuesta del TJCE es contundente y afirma que el artículo 11 de la Directiva 97/13/CEE prohíbe, en el sector de las telecomunicaciones, a los Estados miembros imponer a las empresas titulares de licencias individuales cargas pecuniarias diferentes de las autorizadas por la citada Directiva, que son las que se ocasionan por el mero hecho de poseer dichas licencias. Además asume las conclusiones del Abogado General14 y su razonamiento consiste en la previa comprobación de que las contribuciones controvertidas se ajustan a las cargas económicas que establece la Directiva 87/13/CEE, y para el caso de que no se ajusten, deberá determinar si tal gravamen está prohibido.
En este supuesto particular, el TJCE concluyó que la contribución controvertida no se ajustaba a ninguna de las cargas que la Directiva citada contempla15, es decir, se trataba de una contribución de carácter extraordinario, añadida por el Estado italiano y, por lo tanto, contraria a lo dispuesto en la Directiva. De lo que se desprende que el Tribunal europeo acomete una interpretación restrictiva de la Directiva de 1997.
Lo importante es que tales cargas juegan un papel clave en la materialización del proceso de liberalización del sector de las telecomunicaciones y en la consecuente apertura a la libre competencia del mismo, por ello deben apoyarse en criterios objetivos, no discriminatorios y transparentes, sin que se constituyan, en modo alguno, en auténticas barreras a la liberalización del mercado y a la competencia plena.
Si bien, la interpretación que hace aquí el TJCE es relativa a la ya derogada Directiva 97/13/CEE, lo cierto es que puede perfectamente aplicarse a lo dispuesto en la normativa actualmente vigente en el ámbito comunitario, en concreto, a la Directiva autorización de 2002, que reestructura el marco de gravámenes económicos de los que pueden ser objeto los llamados proveedores de servicios de comunicaciones electrónicas. Es más, incluso, en la Sentencia, el Tribunal recoge un principio, que la Directiva de 2002 acoge, consistente en que los sistemas que regulen las tasas administrativas no pueden distorsionar la competencia, ni crear barreras a la entrada en el mercado y han de imponerse a las empresas de una manera objetiva, transparente y proporcional, minimizando los costes administrativos adicionales y las cargas que de ellos se derivan (Considerandos 30 y 31).
Estas declaraciones previas adquieren todo su sentido en el ámbito europeo, y a la luz de los principios inspiradores del sector, tales cargas juegan un papel clave en la materialización del proceso de liberalización del sector de las telecomunicaciones y en la consecuente apertura a la libre competencia del mismo. Dicho esto, resulta, cuanto menos, interesante, la última postura adoptada por el TJCE en la materia. Nos referimos a otra Sentencia del TJCE (Sala Primera) más reciente, de 8 de septiembre de 200516, y llamativa, sobre todo si tenemos en cuenta lo previamente comentado.
En este supuesto el Tribunal se pronuncia sobre dos asuntos acumulados en los que dos Municipios habían aprobado, cada uno de ellos, una ordenanza fiscal que contenía un impuesto sobre torres, postes y antenas de telecomunicaciones. Por su parte, los operadores de telecomunicaciones operantes en esos términos municipales recurrieron tal ordenanza, al considerar que el impuesto allí exigido contravenía las normas vigentes de...
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