Informe especial: la ley general de telecomunicaciones de 2003 en el contexto de la liberalización europea y española de

Autor:Juan Miguel de la Cuétara Martínez
Páginas:71-150
 
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  1. CARACTERÍSTICAS DEL SECTOR

    1. PRELIMINAR

      1. Algunas nociones técnicas

        Todos hemos tenido experiencias directas de telecomunicación. En actividades tan cotidianas como hablar por teléfono, escuchar la radio o ver la televisión, las telecomunicaciones están presentes, como también lo están -de un modo algo más oculto- en el "mando a distancia" del televisor, o en el botón que convierte al propio televisor en un terminal de teletexto. Pero nuestra experiencia como usuarios es siempre parcial y quizás no nos demos cuenta de la enorme diversidad de formas y sistemas de telecomunicación que existen.

        Las telecomunicaciones pueden ser:

        - Unidireccionales (radio, televisión) o bidireccionales (telégrafos, teléfonos).

        - Por cable (de cobre -par trenzado o coaxial- o de fibra óptica) o por ondas (terrenales o satelitales); las ondas utilizadas pueden ser largas, medias, cortas, muy cortas (VHF), ultracortas (UHF), microondas, etc.

        - Con transmisión de voz (radio, teléfono), datos (interactivos, radiodifundidos), imagen fija (fax), imagen animada (televisión, videoconferencia), o combinaciones diversas (Internet).

        - Privadas (redes corporativas de las empresas), en grupo cerrado de usuarios (radiotaxis) o abiertas al público (telefonía tradicional).

        Las referidas son sólo una parte, la más común, de las telecomunicaciones que tenemos a nuestro alrededor. Existen muchas otras y todas ellas, antiguas y modernas, ópticas o electrónicas, funcionan sobre una base común: por un soporte físico se envía una señal variable de un punto a otro; los cambios de la señal encierran un significado que le llega al usuario a través de sus sentidos (vista, oído), desde un terminal que él mismo maneja.

        Esquemáticamente, las telecomunicaciones funcionan del modo que indica el siguiente cuadro[1]:

        SISTEMA DE TELECOMUNICACIONES

        ESQUEMA DE FUNCIONAMIENTO

        El soporte físico de la señal tiene dos partes: una infraestructura inerte (obra civil: conductos para cables, antenas, edificios) y un elemento conductor que puede ser activado como portador de la señal (un cable, una banda de frecuencias radioeléctricas).

        Cuando los conductores se activan, es decir, se les suministra energía que puede ser modulada como señal, se convierten en enlaces; un conjunto de enlaces, comunicados entre sí con sistemas de encaminamiento de la señal hacia un punto determinado, forma una red. Dentro de la red se produce el transporte de la señal.

        Cuando un usuario desea comunicarse con otro, tiene que iniciar una sesión específica de comunicación dentro de la red, en cuyo seno se produce la presentación de los datos (identidad del llamante y del llamado, tipo de comunicación, condiciones de facturación etc), normalmente a una aplicación o programa informático que, a través de las terminales utilizadas, permite la comunicación

      2. Desarrollo de las telecomunicaciones en las últimas décadas

        El desarrollo tecnológico de las telecomunicaciones se disparó en los años ochenta a partir de dos grandes avances de la industria del silicio: el incremento exponencial de la potencia de los ordenadores y la fibra óptica. El primero permitió manejar señales digitalizadas de forma prácticamente instantánea; la segunda incrementó enormemente la velocidad de comunicación y la capacidad de transmisión. Al mismo tiempo, la digitalización de las redes telefónicas tradicionales les permitió aportar servicios nuevos, apareciendo las que se denominan "redes inteligentes" (con identificación y desvío de llamadas, multiconferencia, etc). Todo ello ha dado lugar a nuevos servicios, cada vez más apreciados por los usuarios de las telecomunicaciones. Los más beneficiados han sido los usuarios de tipo empresarial, que necesitan manejar cada vez más información, procedente de más lejos, de un modo más rápido[2]. Pero también se benefician los usuarios privados que ven que su factura telefónica les cuesta cada vez menos.

        Es importante destacar que los desarrollos tecnológicos en la informática, las telecomunicaciones y el sector audiovisual están haciendo confluir a estos tres sectores en lo que se ha dado en llamar el "Hipersector" de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (las llamadas TIC). Este fenómeno se conoce como "convergencia" y la Comisión Europea ha publicado en 1998 un "Libro Verde" para estudiarlo; desde entonces está de una u otra manera presente en su política de telecomunicaciones[3].

        CONVERGENCIA:

        PROBLEMAS QUE PLANTEA

        La convergencia va a producir importantes cambios en las telecomunicaciones y, de momento, está ocasionando bastante confusión, al no permitir encajar los nuevos fenómenos en los viejos conceptos. En Internet se dan abundantes ejemplos, entre los que cabe destacar la ruptura de la vieja distinción entre las telecomunicaciones unidireccionales (uno a muchos: típicamente la radiodifusión) y las bidireccionales (uno a uno: la telefonía): una página web puesta en la red puede dirigirse a uno, a varios o a muchos, según el interés que despierte, quiénes lleguen a conocer su existencia y otros factores.

    2. LAS TELECOMUNICACIONES DESDE LA PERSPECTIVA ECONÓMICA

      1. Un sector inicialmente calificado de "monopolio natural"

        Las redes de telecomunicaciones, como en general todas las redes, resultan tanto más útiles cuanto mayor es el número de sus usuarios, es decir, cuanto más grandes son. Además tienen lo que los economistas llaman "economías de escala", lo que significa que sus costes por unidad de producto descienden al aumentar su tamaño. Ambas características convirtieron a estas redes en claros ejemplos de "monopolio natural" para muchos observadores.

        La teoría del monopolio natural, hoy en descrédito, sostiene que hay actividades que "por su propia naturaleza" tienden al monopolio, esto es, que su equilibrio espontáneo es aquella situación en la que una sola empresa cubre la totalidad del mercado. Obviamente, la única salida a tal situación es convertir el monopolio natural en monopolio legal, para que el monopolista encuentre en la regulación los límites que no encuentra en el mercado. El descrédito de esta teoría proviene de la constatación de que los pretendidos monopolios naturales se daban en situaciones creadas artificialmente (impidiendo el acceso al mercado con medidas legales, por ejemplo) o meramente coyunturales en la dinámica del mercado (un inventor tiene durante cierto tiempo el monopolio de su producto), con lo que no resulta tan "natural" como se pretendía.

        Como apoyos de la idea de que las telecomunicaciones eran un monopolio natural pueden señalarse:

        1. La tecnología, que, al generar sistemas poco compatibles entre sí necesitados de una ingeniería, una puesta en servicio y una gestión unitarias, favorecía a las empresas grandes;

        2. Las experiencias derivadas de la emergencia espontánea de múltiples sistemas locales incompatibles (ej.: el servicio telefónico en sus inicios urbanos); y

        3. La ideología estatalizadora, que utilizó ampliamente esta idea y, al utilizarla, la reforzó.

        Con todo ello, la calificación de monopolio natural se mantuvo durante mucho tiempo y sólo entró en crisis cuando el desarrollo tecnológico y la dinámica económica acreditaron que una pluralidad de redes en competencia es más eficiente que un monopolio centralizado, lo que se percibió claramente hacia los años ochenta.

      2. Un sector con gran capacidad de formación de "capital social" y necesitado de la iniciativa privada

        La ideología nacionalizadora se apoyaba en el indudable interés social de las telecomunicaciones. Sus redes forman parte de lo que se denomina "capital social", esto es, el conjunto de bienes que permiten a una sociedad ser productiva y competitiva. La inversión en telecomunicaciones ha sido tradicionalmente intensiva en bienes de capital, y se caracteriza por ser una inversión a largo plazo cuyos costes son irrecuperables una vez hechos (las canalizaciones o los cables no pueden dedicarse a otra cosa). El capital social generado se entendía que debía ser controlado e incluso aportado por los poderes públicos. Pero la diversidad de servicios e iniciativas propiciada por las nuevas tecnologías puso en revisión este modo de ver las cosas.

        Sabemos que la innovación requiere iniciativa y libertad. La formación de capital social en mano pública obedece a moldes rígidos (leyes), repetitivos (actos de aplicación) y estables (cultura administrativa). En este entorno no hay lugar para las pruebas y tanteos que requiere la innovación; tampoco hay estímulos para asumir el riesgo que conlleva; en él, la innovación se asfixia. El mundo público resulta así un entorno adecuado a la generación de infraestructuras colectivas relativamente simples e invariables en largos períodos de tiempo, como son la tradicionales "obras públicas" (carreteras, fortificaciones, puertos...), pero se revela inadecuado para las sometidas a rápidos cambios tecnológicos (telecomunicaciones, industria audiovisual...).

        A partir de los años setenta la tecnología acreditó que nuevos servicios -o nuevas prestaciones de los antiguos- eran posibles en los sistemas de telecomunicaciones existentes. La evolución de la sociedad generó demanda de tales nuevos servicios y prestaciones. Los inversores se mostraron dispuestos a asumir el riesgo. La liberalización de las telecomunicaciones se hizo, así, inevitable: había que romper con la ideología del monopolio natural, con las empresas estatalizadas, con el reglamentismo y la uniformidad del servicio.

        Como han recordado MONTERO y BROKELMANN, los monopolios nacionales públicos han sido incapaces de adaptarse al nuevo entorno de innovación y desarrollo tecnológico[4]. Los economistas alzaron sus voces para reclamar competencia y mercado también en telecomunicaciones. Documentos importantes, como el Libro Blanco sobre el crecimiento, la competitividad y el empleo de JACQUES DELORS adoptaron solemnemente esta postura. La iniciativa privada y la libre competencia serían las encargadas de propiciar la innovación tecnológica que precisaba el sector...

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