Calidad y nuevas tecnologías como ejes del proceso de modernización de la Administración pública: el enfoque integrado de la Escola Galega de Administración Pública
| Autor | Moneyba González Medina/Belén Murillo Gorozarri/Rocío Fentanes Fortes/Carmen Voces López |
| Páginas | 94-123 |
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En la última década, en la Comunidad Autónoma de Galicia se ha ido configurando un escenario normativo que ha promovido tanto la introducción de instrumentos de mejora continua como el empleo de las nuevas tecnologías en la gestión pública. Desde estos presupuestos, la Escola Galega de Administración Pública1 (EGAP) ha querido aprovechar este contexto para poner en marcha una estrategia de modernización de los servicios que presta, basada en la implementación conjunta de ambas líneas de transformación.
De esta manera, la EGAP asumió el reto de diseñar una estrategia de modernización global, superadora de ejercicios aislados que, basándose en la calidad y en las nuevas tecnologías de la información y comunicación (TIC) y de acuerdo con las corrientes de modernización administrativa presentes en el contexto normativo estatal y autonómico, no sólo contribuyera a mejorar la gestión interna de la Escuela y la prestación de sus servicios, sino que se concibiese como un instrumento de innovación en la relación con las personas usuarias de estos, posibilitando nuevas pautas de interacción con las mismas.
Partiendo de un enfoque sistémico, que considera las organizaciones como un agregado de variables (objetivos, estructura, recursos humanos, tecnología y procedimientos administrativos) que modifican sus propias configuraciones y sus sistemas de interacción con el resto de las variables en función de las exigencias del entorno de la organización (Ramió, 1999: 266), el presente artículo analiza la incidencia de las variables “calidad” y “nuevas tecnologías” en el proceso de cambio organizativo de la Escola Galega de Administración Pública, a partir de la descripción de las distintas iniciativas y actuaciones que se están llevando a cabo en el marco de su proyecto integral de modernización. Así, este trabajo se plantea como un estudio de caso, destinado a describir las iniciativas que lo componen, poniendo el énfasis en la impronta de la calidad y las TIC en el proceso de cambio, tratando de aportar datos empíricos que pongan de manifiesto la importancia de desarrollar una estrategia combinada, basada en la calidad y en las nuevas tecnologías, en los procesos de reforma de las administraciones públicas.
Con este propósito, el análisis y la descripción de los proyectos e iniciativas desarrolladas en el marco de esta estrategia se presentan desde un triple enfoque que implica el análisis de la evolución de la propia organización, de los procesos de trabajo requeridos para su implementación y, por último, de los resultados alcanzados. Para ello, se parte de una metodología basada en el análisis documental de los informes y las memorias de los proyectos descritos, así como de la normativa aplicable; y en la observación directa del proceso de cambio de la organización objeto de análisis.
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Asimismo, se toma como marco de referencia el proceso de modernización de la administración pública y el desarrollo normativo que, en materia de calidad y de servicios digitales, se ha producido tanto a nivel estatal como autonómico.
Al analizar la evolución de la gestión pública, se observa que la calidad y el desarrollo de la administración electrónica constituyen dos líneas de transformación que han cobrado distinto protagonismo a medida que avanzan los procesos de modernización de la administración pública.
El dominio de la Nueva Gestión Pública, que marcó el auge de la calidad total (Total Quality Management), se sitúa en la década de los ochenta y principios de los noventa bajo la hegemonía de la agenda neoliberal. En este período, el énfasis en las “3 E” (Economía, Eficiencia y Eficacia) llevó a que la agenda de reformas estuviera dominada por la “ingeniería de procesos”, la evaluación de los servicios y la satisfacción de los usuarios/as con el objetivo de compatibilizar la situación deficitaria de la administración con la prestación de servicios de calidad (Ballart y Ramió, 2000).
Los modelos de gestión basados en este paradigma tienen como objetivo último la búsqueda de la “calidad total” en la producción de los bienes, mercancías y servicios que produce la organización partiendo de la “orientación al cliente” como principio rector de todas sus actividades, introduciendo una nueva concepción general de la gestión (Ehrenberg y Stupak, 1994; Parrado y Ruiz, 1999; Bañón y Carrillo, 1996; Domínguez, 2004) basada en los siguientes elementos (Voces, Rodríguez y Caínzos, 2009: 14-15):
• Concepción holística de la calidad, que abarca toda la organización y todos los procesos que en ella tienen lugar y en cuya generación han de estar implicados todos los miembros de la organización.
• Vinculación entre calidad interna (hacia dentro de la propia organización) y externa (orientada al usuario o consumidor).
• Búsqueda de la satisfacción de las expectativas de los clientes al menor coste posible.
• Adopción de una visión corporativa en la que exista una única estrategia hacia un único fin: la calidad y la mejora constante.
• Impulso de la participación de los trabajadores en el objetivo global de la calidad; el trabajo en equipo y la toma de decisiones compartidas adquieren especial importancia.
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• Atribución de relevancia a los procesos a cuya mejora continua se deben encaminar de manera preferente los esfuerzos de los gestores.
• Establecimiento de sistemas de medición que permitan contar con datos objetivos sobre la marcha de los procesos, la calidad de los productos y el grado de cumplimiento de los objetivos fijados, información que será la base para la toma de decisiones estratégicas.
Hacia finales de los noventa y en la primera década del siglo XXI, con la revolución tecnológica, se fue consolidando una nueva dinámica orientada a la creación de entornos cooperativos para hacer frente a la complejidad de las demandas de las sociedades contemporáneas y a los nuevos retos derivados de la globalización. Así, empieza a hablarse del paradigma de la gobernanza (Kooiman, 2002; Mayntz, 2000; Cerrillo i Martínez, 2005; Prats i Catalá, 2005) para hacer referencia a un nuevo marco complejo de relaciones entre los agentes intervinientes en la toma de decisiones y en la prestación de los servicios públicos. En este contexto, se multiplican las experiencias que persiguen la puesta en marcha de fórmulas de colaboración, la comunicación e intercambio de información, así como la eliminación de barreras personales, temporales y espaciales en el ámbito de la prestación de servicios públicos. En el desarrollo de estas fórmulas, como se ha señalado, la revolución tecnológica ha desempeñado un papel clave: “Los medios electrónicos pueden contribuir decididamente a mejorar la gobernanza de nuestro tiempo. Desde esta perspectiva los medios electrónicos pueden ser utilizados no sólo para mejorar la eficacia administrativa sino también para contribuir a una mayor transparencia administrativa, una mejor participación ciudadana en las administraciones públicas y una más intensa rendición de cuentas” (Cerrillo i Martínez, 2010: 48).
En este escenario complejo, resulta fundamental para la gestión pública el desarrollo de instrumentos que permitan formular políticas sobre la base del conocimiento de la realidad (técnicas de diagnóstico), con altas dosis de creatividad y con visión estratégica, y que faciliten el trabajo con diferentes organizaciones, departamentos y servicios. Dicha formulación debe responder al enfoque de sistemas, con una idea clara de los actores implicados (y de sus recursos), las interconexiones y los objetivos a conseguir. En este sentido, el management deja de ser concebido principalmente como planificación y control para visualizarse ante todo como dirección, estrategia o política, o, mejor, como asunción de la responsabilidad por la acción colectiva (Prats i Catalá, 2005: 125). De este modo, los últimos treinta años de modernización administrativa pasan por tres fases inspiradas por distintas “ideas fuerza”: la racionalidad burocrática, la calidad total y la interoperabilidad2, que sirven para sostener la tesis
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del paso de la administración (burocracia) a la gerencia (management) y de la gerencia a la gobernanza (governance) (Prats i Catalá, 2005).
El contexto normativo de la reforma administrativa
En consonancia con lo anterior, la producción normativa en el contexto de la reforma administrativa se ha orientado claramente en los últimos años hacia dos temáticas fundamentales: el desarrollo de sistemas de calidad en la gestión y la introducción de las nuevas tecnologías de la información y comunicación en las organizaciones públicas. Estas temáticas se corresponden con dos momentos de desarrollo normativo bien diferenciados, tal y como puede observarse en el Cuadro 1.
El primer período, caracterizado por la promoción de herramientas de calidad en la gestión pública (normas ISO, EFQM, cartas de servicio, etc.), abarcaría los años 2005-2008. El segundo, que arrancaría con la aprobación de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP), marca un nuevo hito al reconocer, por primera vez en nuestro ordenamiento, el derecho de la ciudadanía a relacionarse electrónicamente con la Administración: “Con la aprobación de la LAECSP, se abre ahora una nueva oportunidad para una segunda generación de normas de las Comunidades Autónomas que regulen la administración electrónica y que impulsen a través del derecho un proceso de transformación de las administraciones públicas autonómicas basado en el uso intensivo de los medios electrónicos que facilite una administración pública no sólo más eficaz, sino también...
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