Las técnicas urbanísticas de equidistribución y la doctrina del Tribunal Constitucional. Análisis de la Sentencia...

AutorFrancisco Javier Jiménez de Cisneros Cid.
CargoAbogado. Profesor de Derecho Administrativo
  1. EQUIDISTRIBUCION Y PARTICIPACION DE LA ADMINISTRACION EN LAS PLUSVALIAS GENERADAS POR LA ACCION URBANISTICA EN LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 61/1997, DE 20 DE MARZO

    1. LAS TECNICAS DE REPARTO EQUITATIVO DE CARGAS Y BENEFICIOS EN EL TEXTO REFUNDIDO DE 1992

      El principio elemental en el que se asienta el Derecho urbanístico, el reparto equitativo de cargas y beneficios derivados del planeamiento y de la acción urbanística, se plasmaba en el Texto Refundido de 1992, a través de dos instrumentos o técnicas jurídicas que operaban en un doble nivel: a) en primer lugar, mediante la definición del aprovechamiento susceptible de apropiación por el particular (arts. 27, 28, 151, 152, Disposición Transitoria Primera y preceptos concordantes), con referencia en su caso al aprovechamiento tipo (Disposición Adicional Primera); b) en segundo lugar, a través de los distintos mecanismos de concreción que, en la fase de ejecución del planeamiento determinaban de modo específico el quantum y la forma de dicho aprovechamiento: sistemas de actuación (reparcelación, proyecto de compensación) o actuaciones asistemáticas en suelo urbano (transferencias de aprovechamiento, acuerdos de cesión, compra directa a la Administración, arts. 29.1.b y 185 y ss.).

      Estas técnicas funcionaban tanto en la fase de planeamiento, al definir normativamente el contenido del derecho de propiedad

      -que es la función primordial del aprovechamiento tipo- como en la más humilde de ejecución y gestión urbanística, al establecer las parcelas sobre las que podría materializarse el aprovechamiento susceptible de apropiación o, en su caso, fijar las correspondientes indemnizaciones en metálico por no alcanzar aquél el mínimo legal garantizado.

      La doctrina ha resaltado (Ref.) el paso cualitativo que supone la definición y utilización del aprovechamiento tipo como técnica redistributiva en el ámbito urbanístico, que opera no en el concreto campo de la gestión igualitaria y ejecución del planeamiento, sino en el más elevado y previo requisito de la definición del contenido del derecho de propiedad, dándose respuesta por el legislador a un histórico proceso de reducción o eliminación de las desigualdades entre propietarios afectados por un proceso urbanizador (Ref.).

      Es evidente que la finalidad perseguida por las técnicas redistributivas tienen un doble objetivo, obtener los terrenos destinados a dotaciones públicas y equipamiento comunitario a costa de los propietarios o promotores del proceso urbanizador y edificatorio, y conseguir que parte de las plusvalías que se crean con estas operaciones comerciales y empresariales reviertan a la comunidad a través de su transferencia a la Administración urbanística que representa y gestiona los intereses generales.

      Si el aprovechamiento tipo existe, al igual que sucedió en su momento con las más humildes y modestas técnicas de reparcelación o de la definición del aprovechamiento medio en suelo urbanizable programado, es porque la Administración carece de los medios financieros y materiales para poder ejecutar las obras de urbanización, configuradas como obras públicas de interés general, y dotar a los nuevos asentamientos que se crean -o a los ya existentes- de los requisitos mínimos de calidad, servicios, ocio e instalaciones que la vida actual demanda, a la luz de los mandatos constitucionales establecidos en los arts. 45, 46 y 47 de la Constitución (Ref.).

      En otras palabras, las cesiones obligatorias de sistemas o dotaciones locales en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (arts. 83.3.1.º y 84.3.a) o el más acabado mecanismo de obtención de terrenos dotacionales y sistemas generales en el Texto Refundido de 1992 (arts. 20.1.a, 157.1, 162.1, 199, 201 y 205) constituyen el fundamento de la existencia tanto de las técnicas reparcelatorias como del instrumento urbanístico en que consiste el aprovechamiento tipo, que no es otra cosa más que la definición previa del contenido del derecho de propiedad de los afectados por un proceso de planeamiento y urbanización y la simultánea atribución a la Administración de un porcentaje de aprovechamiento lucrativo, determinado de forma que haga posible el cumplimiento de los deberes de cesión y urbanización.

    2. LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS PRECEPTOS QUE REGULAN LA DELIMITACION DE LAS AREAS DE REPARTO Y LA DEFINICION DEL APROVECHAMIENTO TIPO

      El Tribunal Constitucional, tras haber analizado la constitucionalidad del modelo de derecho de propiedad urbana plasmado en el Texto Refundido de 1992 (F.J. 17.c) y confirmar la corrección del esquema legislativo, caracterizado porque es el planeamiento urbanístico el que concreta el aprovechamiento urbanístico para cada clase de suelo, y por la existencia de una disociación entre la propiedad del suelo y el derecho a edificar (F.J. 10, párrafo 3.º), aborda seguidamente el análisis de las competencias estatales sobre las concretas técnicas urbanísticas que suponen la delimitación de áreas de reparto (F.J. 24.a) y la definición del aprovechamiento tipo (F.J. 24.b y c), para concluir con la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos contenidos en los arts. 94.1 y 2, 95, 96.1 y 3, 97, 98, 99.1 y 2, y 100 del Texto Refundido de 1992 por considerar que el Estado carece de competencia para regular técnicas estrictamente urbanísticas que desbordan las competencias y facultades que el art. 149.1.1ª de la Constitución le atribuye.

      1. El concepto de «urbanismo» en la doctrina del Tribunal Constitucional: los límites a las competencias estatales para determinar las condiciones básicas de ejercicio del derecho de propiedad

        El intérprete de la Constitución realiza una esfuerzo teórico notable para tratar de integrar y articular las competencias que el Estado ostenta en virtud de los arts. 149.1.1.ª de la Constitución, puesto en conexión con el 33 de la misma, y el 149.1.8.ª Tras recordar la doctrina consolidada por el Tribunal Constitucional (F.J. 9) en materia de propiedad y las competencias que el Estado tiene atribuidas a raíz del art. 149.1.1.ª de la Constitución, que arranca de su Sentencia 37/1987, de 26 de marzo, sobre la Ley del Parlamento de Andalucía 8/1984, de 3 de julio, de Reforma Agraria, se lanza inmediatamente a continuación a tratar de precisar -al menos negativamente- hasta dónde alcanzan los títulos legitimadores de la intervención y regulación estatal en materia de propiedad urbana (Ref.).

        La razón del pronunciamiento de inconstitucionalidad que formula el Tribunal Constitucional sobre los preceptos reguladores del aprovechamiento tipo y de las áreas de reparto parece descansar en que estas técnicas constituyen una manifestación típica de los instrumentos estrictamente urbanísticos, por lo que resulta evidente que el Estado carece de competencia para dicha regulación, pues las condiciones básicas de ejercicio del derecho de propiedad urbana y del cumplimiento de los deberes inherentes al citado derecho no pueden dar cobertura a la regulación puramente urbanística, que es competencia ya de las Comunidades Autónomas.

        En el fondo, esta postura está previamente condicionada, en mi opinión, por el propio concepto de urbanismo que el Tribunal Constitucional ha adelantado en su F.J. 6.º al definir el urbanismo como

        sector material susceptible de atribución competencial que alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico, lo que, en el plano jurídico, se traduce en la 'ordenación urbanística', como objeto normativo de las Leyes urbanísticas. Sin propósito definitorio, el contenido el urbanismo se traduce en concretas potestades (en cuanto atribuidas a o controladas por Entes públicos), tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas...

        .

        Más adelante precisa que el urbanismo y su contenido se traduce en la fijación de lo que denomina «políticas de ordenación de la ciudad, en tanto en cuanto mediante ellas se viene a determinar el cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos urbanos, y a cuyo servicio se disponen las técnicas e instrumentos urbanísticos precisos para lograr tal objetivo» (F.J. 6.º).

        En definitiva, la tesis del Tribunal Constitucional, bastante reduccionista por otro lado al identificar urbanismo con ensanche de la ciudad, creación de nuevos asentamientos, es que cualquier regulación que incida sobre el planeamiento urbanístico o sobre la ejecución de éste -paradigmas del contenido del Derecho urbanístico- debe quedar en manos de las Comunidades Autónomas, y en consecuencia cualquier técnica o instrumento que pueda afectar, aunque sea nominalmente a las facultades de planeamiento y gestión urbanística, no pueden ser impuestas por el Estado sino que quedan a discreción de cada Comunidad Autónoma.

        En la medida en que el aprovechamiento tipo y la delimitación de áreas de reparto constituyen una determinación que en todo caso deben incluir los Planes Generales (art. 72.2.b del Texto Refundido de 1992) y en su caso las Normas Subsidiarias (art. 78.2) y condicionan la gestión urbanística, al hacer depender de aquél el aprovechamiento susceptible de apropiación, la cesión lucrativa a favor de la Administración urbanística actuante y los mecanismos de obtención de los terrenos dotacionales, el resultado al que llega es a la declaración de que no corresponde al Estado tal regulación por implicar la utilización de instrumentos específicamente urbanísticos que son de competencia autonómica.

      2. El aprovechamiento tipo como mecanismo metodológico de definición del derecho de propiedad urbana

        Sin embargo, esta tesis simplificadora es susceptible de crítica, no tanto por los resultados prácticos a los que conduce la eliminación de la técnica del aprovechamiento tipo y de las áreas de reparto como precipitadamente...

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