Alternativa técnica a la normativa sobre valoración catastral rústica y sus consecuencias tributarias
| Autor | Ma. Dolores Chica Palomo |
| Cargo | Universidad de Jaén |
I. INTRODUCCIÓN
Cualquier régimen político y administrativo que haya deseado perpetuarse a lo largo de los tiempos se plantea un conjunto de objetivos entre los cuales siempre aparecen, de un lado, conocerse geográficamente, y de otro, establecer un sistema tributario que garantice recursos económicos a su Hacienda Pública. De esta forma, el catastro ha sido, es y será uno de los instrumentos más eficaces e imprescindibles para lograr, de manera conjunta, ambos objetivos1. Desde el punto de vista de la información contenida en el catastro éste es una base de datos donde se relacionan todas las fincas de un territorio, independientemente de su naturaleza, detallándose atributos físicos de las mismas (por ejemplo, la superficie) que permiten valorarla, y donde cada una de ellas queda vinculada inequívocamente a sus propietarios o titulares.
El ámbito histórico, político y social ha dado lugar a la existencia de distintos modelos catastrales, con sustanciosas diferencias, pero todos ellos tienen como elemento común el inmueble. Se conoce o establece una categoría, denominada catastro latino, entre los que se encuentra nuestro sistema catastral, que se caracteriza por tener una vocación y uso fiscal. Es decir el propósito es su utilización en la aplicación de impuestos sobre los bienes inmuebles de naturaleza rústica que forman un territorio y están recogidos en la base de datos catastral. Frente al caso anterior, el catastro germano presenta un carácter jurídico, es decir reconoce la propiedad de los bienes a quien aparece como titular de los mismos, función que en otros ordenamientos, como el nuestro, cumple el Registro de la Propiedad. En otros casos, por ejemplo, en países como Portugal, Grecia u Holanda, el catastro tiene un mero carácter de registro agrícola, en Dinamarca y Suiza el catastro tiene una autonomía e idiosincrasia propias2. No obstante, como ya se ha indicado, todos los modelos vinculan propiedad y territorio, si bien difieren en el valor jurídico que dan a las anotaciones que existen en este registro. Por tanto, podemos considerar la existencia de tres elementos comunes a todo catastro: 1) identificación de los titulares, 2) identificación y descripción del bien, 3) valoración del bien.
Conviene indicar que si bien nuestro catastro es de naturaleza fiscal, esta base de datos posee un gran valor respecto al Registro de la Propiedad pues, a diferencia de éste último, incorpora información gráfica (cartografía y fotografías) que permiten reconocer físicamente las propiedades, y no mediante meras descripciones literales. Por este motivo existe en la actualidad un plan/programa con el que se pretende que los Registros de la Propiedad dispongan de esta información gráfica y que en toda transacción de propiedades se indique la referencia catastral.
Dentro del propio catastro se suelen distinguir dos ámbitos, el rústico y el urbano, claramente diferenciados por su extensión territorial y problemáticas (cartografía, dinámica, valor, metodologías, etc.). Pero para entender mejor el alcance de lo que estamos tratando nada mejor que unas cifras para centrar las ideas. La tabla 1 presenta unas estadísticas correspondientes a la realidad catastral española en 20033.
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En esta tabla nos llaman la atención varios aspectos. En primer lugar vemos la llamativa diferencia de cifras que existen entre el catastro de rústica y el de urbana; así, por ejemplo: el número de titulares catastrales en el catastro de rústica es inferior (no llega a la mitad) al de su correlativo de urbana. Pero, en cambio, el número de parcelas de rústica supone casi cuatro veces más que las que de naturaleza urbana. Además relacionando las cifras de superficies y de valor catastral llegamos a una conclusión interesante: la extensión de la superficie urbana viene a ser aproximadamente un 2% del la extensión de superficie rústica pero, en cambio, el valor catastral rústico constituye tan sólo un 2'5% del valor catastral urbano. Centrándonos en el ámbito rústico se han de destacar varios puntos: 1) la enormidad del número de parcelas y subparcelas, que hace referencia justamente a la estructura de la propiedad de la tierra, 2) el gran número de propietarios exentos que existían en el año 20014, y 3) la cuota no representa ni el 0,7% de la base imponible. Lo reducido de este último dato también se hace patente cuando se lo compara con su correspondiente en el catastro de urbana.
Otro aspecto de interés es el notable desfase existente entre los valores catastrales de rústica y los que deberían servir como referencia de los mismos: los valores de mercado. Sirva como ejemplo de este desfase la siguiente información procedente de la Encuesta de Precios de la Tierra, que publica el Ministerio de Agricultura, para el periodo correspondiente al quinquenio 1996-2001 y cuyo resumen para los valores modales, o más frecuentes, es el que se muestra en la Tabla 2.
[ NO INCLUYE TABLA ]
Como puede observarse, en el intervalo temporal considerado, los incrementos de precio van desde un máximo, caso de Jaén con un 187'2%, a un incremento mínimo del 19'36% en Huelva, con situaciones muy distintas en cada una de las provincias y que hay que entender que responden a las tensiones propias de sus mercados.
Esta circunstancia ha ocasionado que la propia Dirección General de Catastro haya encargado recientemente estudios del mercado de bienes inmuebles de naturaleza rústica (por ejemplo los de Andalucía, Galicia, Valencia, Murcia, Castilla-León, etc.). Según ARIZA LÓPEZ, en el estudio realizado en Andalucía se han observado notables discrepancias entre el valor catastral y el valor de mercado; ejemplo de esto puede ser el siguiente para el caso del olivar en Jaén: el olivar de secano tiene un precio medio en el mercado de unos 40.000 euros por hectárea, pero su valor catastral apenas supera los 800 euros considerando explotaciones tipo de carácter representativo, es decir, un valor en el orden de unas 50 veces inferior al valor de mercado5. Estas diferencias suponen una notable minusvaloración de la riqueza del país con sus propias consecuencias fiscales.
Entrando en estas implicaciones fiscales, en España el valor catastral es usado para la aplicación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles y el Impuesto sobre el Incremento de Valor de Terrenos de Naturaleza Urbana, en cuanto al ámbito municipal, y respecto al nivel estatal influye en el Impuesto de la Renta de las Personas Físicas, en el Impuesto sobre la Renta de los no Residentes, en el Gravamen Especial sobre Bienes Inmuebles de No Residentes y en el Impuesto sobre el Patrimonio.
Siendo el Impuesto de Bienes Inmuebles (en adelante IBI) un tributo de los Ayuntamientos, y siendo la base de cálculo de sus cuotas los valores reflejados en el catastro, consideramos de interés analizar los aspectos valorativos propios de este, máxime en una situación como la actual en la que nuestros municipios han sufrido notables pérdidas de posible recaudación. Por ejemplo piénsese en el recorte de la autonomía financiera de las Corporaciones Locales que se ha dado en relación al Impuesto de Actividades Económica (en adelante IAE)6 sin perjuicio de las correspondientes compensaciones, al considerarse exentos de soportar el mismo todas las personas físicas y jurídicas que tengan un importe neto de la cifra de negocios inferior a un millón de euros7. Así las Corporaciones Locales han perdido una parte muy considerable de su autonomía financiera y por lo tanto urge buscar nuevas vías de financiación. Aumentar las tarifas del resto de los tributos de naturaleza municipal sería una medida que no agradaría a los contribuyentes. La solución podría ser, proceder a actualizar los valores catastrales de los inmuebles rústicos.
Esta situación no es la única que nos anima a analizar los aspectos valorativos del catastro y su repercusión fiscal, pues también es notorio el desajuste que presentan los valores asignados en el catastro (valor catastral), frente a los valores de mercado, que según el Real Decreto Legislativo 1/2004 de 5 de Marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario (en adelante TRLCI) y el Real Decreto 1.020/1993, de 25 de Junio, por el que se aprueban las normas técnicas de valoración y el cuadro marco de valores de suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana, deberían ser la base de los mismos. La existencia y magnitud de este desfase es tan evidente que el propio Ministerio de Economía y Hacienda ha desarrollado en los últimos años diversos estudios de mercado para cuantificarla.
Por tanto, la valoración se constituirá en el objeto del presente trabajo. Como se pondrá de relieve en las siguientes líneas la valoración inmobiliaria es un proceso complejo, de carácter técnico, con cierto componente subjetivo y falto de investigación. Además, esta labor se complica cuando lo que se va a realizar es la fijación de valor a un conjunto tan extenso y diverso de propiedades inmuebles como las que abarca todo un territorio como el español, y ello dentro de unos parámetros de calidad como se ha de exigir a un proceso que es base de un acto impositivo y con unas limitaciones económicas, físicas y operativas, a la hora de recoger información, gestionarlo y conocerlo.
Por tanto, en este trabajo se comentarán brevemente las técnicas de valoración que actualmente se aplican para cuantificar el valor catastral, pero analizándolas desde una perspectiva jurídico tributaria. A continuación, y pensando en la necesidad de metodologías más rápidas, pero no por ello menos exigentes, y que permitan o faciliten los procesos de valoración, prestaremos especial atención al método propuesto por ALCÁZAR MOLINA y ARIZA LÓPEZ8.
Este trabajo se ha estructurado en cuatro apartados. Primeramente se realiza una aproximación somera a la valoración inmobiliaria, entrando sobre todo a considerar en qué consiste el valor catastral...
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