Tasas y contribuciones especiales y patrimonio histórico y cultural

Autor:Jose María Lago Montero
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Financiero y Tributario en la Universidad de Salamanca. Magistrado adscrito al Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León
Páginas:485-509
 
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1. Tasas y contribuciones especiales como tributos afectados o vinculados al dominio público calificado como patrimonio histórico artístico y cultural

Para proteger el Patrimonio Histórico-Artístico, como desean la Constitución y las leyes administrativas que la desarrollan, parece que

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son más indicadas, en el ámbito del Derecho Financiero y Tributario, medidas de ayuda que medidas de gravamen, esto es, subvenciones y beneficios fiscales en forma de exenciones, bonificaciones, reducciones, tarifas bonificadas o deducciones, que pueblan nuestras leyes tributarias y no tributarias1.

La cuestión, sin embargo, admite algunos matices cuando de tasas y contribuciones especiales se trata, por ser éstos tributos retributivos del coste del servicio o actividad que se presta, o del coste de la inversión que se realiza, tributos muy vinculados a la actividad administrativa que se lleva a cabo, ya sea de prestación o de inversión, y que beneficia especialmente o se dirige particularmente a contribuyentes concretos, razón por la cual habrá que contemplar primero de qué actividad estamos hablando, antes de pronunciarse sobre la viabilidad jurídica y la conveniencia político-económica de exigir o no exigir tributos de este jaez, así como de proponer un criterio de cuantificación adecuado para los mismos2.

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2. Tasas por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público/patrimonio histórico y cultural

La utilización privativa o aprovechamiento especial de un bien que es de toda la comunidad y tan apreciado por ella debería generar tasas altamente retributivas, tanto como el inapreciable valor que se permite disfrutar. Como el bien que se pretende utilizar especialmente está protegido por su valor histórico, el disfrute privativo de ese valor especial debería generar, en principio, una tasa especialmente onerosa, que puede llegar al límite legal del valor de mercado del aprovechamiento que se realiza, siempre tan difícil de precisar3.

Así, la ocupación de espacios públicos para negocios particulares –como por ejemplo estas terrazas de cafeterías y restaurantes que tanto gustan a turistas y lugareños– debería ser gravada al máximo nivel, habida cuenta del especial aprovechamiento, potenciador mediato del beneficio que se les faculta obtener a quienes detentan la licencia, y de la fácil repercusión económica del coste tributario en los alegres usuarios del servicio hostelero, capaces de pagar sus consumiciones con todos los tributos del lugar incluidos: no dejan de llenarse las terrazas por ello4.

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La ocupación de espacios públicos con materiales de construcción o comunicación –contenedores, grúas, postes– resulta especialmente perniciosa para el disfrute de bienes patrimonio histórico por dañina para el valor patrimonial de la ciudad. Esa merma de la visibilidad agradable del espacio patrimonial protegido debe ser también tomada en consideración, a nuestro juicio, a la hora de cuantificar la tasa, resarcitoria que ha de ser del daño que causa y del especial beneficio que obtiene quien así ocupa espacios públicos5.

2.1. Tasas por apertura de zanjas y calicatas, telefonía móvil y tendido eléctrico

Más onerosas si cabe deberían de ser las tasas por utilización del dominio público cuando lo maltratan –apertura de zanjas y calicatas, necesarias para la instalación de todo tipo de redes y torretas eléctricas, telefónicas y electrónicas para la introducción de todo clase de cableados y fibras ópticas–. Aquí la tasa debe resarcir no solo el especial beneficio que obtiene quien ocupa sino el especial perjuicio que causa al espacio

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patrimonial protegido durante la ocupación y hasta que repone los bienes al estado en el que se encontraban con anterioridad6. La ventaja que obtiene el usuario es una carga para la comunidad, que puede ser compensada por ello, de alguna manera, a través de esta tasa retributiva del especial beneficio que interioriza el usuario y del especial perjuicio que causa a la comunidad7.

Es dudoso que quepa cuantificarse de manera especialmente onerosa la tasa por ocupación del dominio público por las empresas prestadoras del servicio de telefonía móvil cuando ocupen bienes patrimonio histórico, después de la S.T.S. de 20 de mayo de 20168. Frente al criterio de la Sala de Instancia, que entendía pertinente clasificar las calles urbanística o fiscalmente para discriminar el distinto aprovechamiento potencial de unas u otras, entiende el alto tribunal que es irrelevante la calificación urbanística o fiscal del bien a los efectos del aprovechamiento gravado en esta tasa, toda vez que las condiciones de prestación del servicio son idénticas en cada punto de la ciudad y reportan al beneficiario idéntica utilidad, sin que pueda justificarse una modulación del valor en función de tal parámetro. La misma utilidad representan, a estos efectos, las ocupaciones verificadas en viales de primera o de última categoría, por cuyos servicios no aplican tarifas diferentes a los usuarios9. Se trata de una tasa que se desliza hacia

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el impuesto, como ya fuera detectado en su momento por operadores y comentaristas10, por lo que en su cuantificación, máxime en ciudades monumentales, se tiene en cuenta la utilidad derivada del uso del espacio cedido, que no es ajena al importante beneficio/rentabilidad que se faculta obtener al titular del derecho de ocupación, ya que existe una vinculación clara entre valor de la utilidad gravada en esta tasa y beneficio potencial mediato cuya obtención se posibilita11. Pero las tasas no son tributos aptos para gravar esa renta renta mediata y potencial…

Como las tasas no pueden gravar ese rendimiento potencial mediato, resultaría litigioso que se procediera a cuantificar de manera especialmente onerosa la tasa por ocupación del dominio público por el tendido eléctrico cuando se extiende a través de bienes patrimonio histórico, afeándolos notoriamente. Que se produzca ese atentado estético no quiere decir que crezca el valor del uso que se realiza, y que es lo único que se puede gravar en esta tasa, según la jurisprudencia anulatoria de docenas de ordenanzas, a las que se les ha trazado ya severos límites12. A lo más que se puede aspirar

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es a cuantificar la tasa en su banda alta, pero sin exceder el valor que en el mercado tendría el aprovechamiento especial que se realiza. Y aún así sería tildada de excesiva y desproporcionada por quienes ponen el acento en el carácter esencial del servicio que se presta a través de la ocupación –el suministro eléctrico-13y en la mínima restricción que al dominio público se le produce por el uso de suelo, vuelo y subsuelo14, injerencia mínima que no lo es tanto cuando los afectados son bienes patrimonio histórico…

2.2. Tasas por rodaje de películas

Algunos ayuntamientos tienen establecida una específica tasa para las ocupaciones de dominio público que se realizan con motivo del rodaje de películas, documentales o anuncios publicitarios. Es una opción de política fiscal legítima, pues ocupación privativa es, y además normalmente muy beneficiosa mediatamente para las empresas que la realizan, que hacen suyo un espacio muy valioso y conocido por su importancia patrimonial, histórica y cultural y con ello pueden rentabilizar una inversión de manera notable.

Ahora bien, razones de política económica, de promoción turística, difusión mediática, etc…pueden aconsejar a la Corporación no ser especial-mente ambiciosa a la hora de fijar la cuantía de tasas como ésta, al objeto de atraer a usuarios que publiciten el valor patrimonial del municipio a través de la difusión de las imágenes que el aprovechamiento especial permita. Tal es el caso del Ayuntamiento de Salamanca, que tuvo establecida la tasa de referencia y hace años ya que la eliminó del catálogo –en 2010–, derogando la ordenanza que la regulaba. No tenemos datos acerca de si ello ha propiciado un mayor uso de nuestras calles monumentales para tales fines, pero es evidente que la no sujeción o exención en tasas como ésta pretende

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actuar como incentivo fiscal al rodaje, atrayendo películas y anuncios que bien podrían rodarse con menor coste fiscal en otros lugares15. A nuestro juicio, no está de más una tasa de cuantía moderada, que no espante a los productores pero que les haga conscientes de la importancia patrimonial del lugar en el que ruedan, máxime cuando la ocupación va acompañada de una especial actuación de la policía local, criterio éste que hago extensivo a hipotéticos espectáculos que se desarrollan en escenarios públicos de elevado valor patrimonial, porque lo que no se paga no se aprecia en lo que vale…16.

2.3. Tasas por celebración de bodas o eventos sociales de naturaleza privada

La ocupación de edificios y espacios públicos que son bienes patrimonio histórico es a menudo demandada por...

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