Tasas ambientales
| Autor | María Ángeles Guervós Maíllo |
| Cargo del Autor | Profesora Contratada Doctora - Universidad de Salamanca |
| Páginas | 627-659 |
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Analizaremos brevemente las características y los problemas generales de las tasas y trataremos de examinar y estructurar las posibilidades de las mismas en el tema concreto de la protección medioambiental.
Nos serviremos en nuestro análisis de las tasas ambientales establecidas por algunas Comunidades Autónomas y reguladas por las Ordenanzas Fiscales de algunos Ayuntamientos, así como por las últimas regulaciones estatales.
Como ya se ha analizado en muchas ocasiones1, el Derecho Tributario no podía permanecer ajeno a la protección del medio ambiente. La fiscalidad puede orientarse de tal manera que colabore en la consecución de diferentes objetivos constitucionales y políticas económico-sociales, entre los que se encuentra la protección del medio ambiente. Pero conseguir una tributación ecológica correctamente regulada no es tarea fácil, habrá que encontrar un objeto imponible correctamente definido que englobe las distintas parcelas del medio ambiente y que permita decantarse por la cate-Page 628goría tributaria más adecuada al fin perseguido; la regulación de los sujetos activos y pasivos de las obligaciones tributarias que se propongan y una estructura correcta del sistema de cuantificación de la deuda tributaria.
Dentro de todos los obstáculos que encuentra la regulación de los tributos ambientales quizá sean las tasas la categoría tributaria que menos problemas ocasiona desde el punto de vista de la técnica jurídica dentro de la fiscalidad ambiental2, y desde luego tanto las Comunidades Autónomas como los Entes Locales han comenzado a utilizarlas no desde no hace mucho tiempo, pero sí con una gran celeridad y progresión en su regulación.
Como ya ha señalado LAGO MONTERO3, en la tarea de dilucidar en qué medida caben tasas y en qué servicios públicos, el criterio rector ha de ser, necesariamente, la naturaleza del servicio público que se presta4, a la vista del interés público presente en la existencia y prestación efectiva del servicio. Este criterio no es excluyente, sino que es susceptible de complementarse con otros muy relacionados con él, tales como la existencia o no existencia de libre mercado en la prestación de ese tipo de servicios, las características de los usuarios previsibles del servicio -esencialmente su capacidad económica previa- y las características que la gestión del servicio y del tributo, en su caso, presenten. Tales criterios han de presidir igualmente las decisiones que se adopten en orden a la cuantificación de las tasas que se vayan a poner en vigor5.
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Así, debemos reflejar y seguir la sistematización realizada por el citado profesor por la claridad que la misma aporta en esta materia6. Según la misma, un primer grupo, comprendería los supuestos de hecho especialmente aptos para el establecimiento de tasas, cuya cuantía se debería graduar primordialmente en función de la intensidad del uso privativo o especial verificado por cada sujeto pasivo, del valor del aprovechamiento que se realizará, indicador claro de la riqueza como derecho que afluye a su patrimonio7.
Un segundo grupo, comprendería supuestos de hecho aptos para el establecimiento de tasas, graduadas fundamentalmente en función del coste del servicio y de la intensidad del uso del servicio realizable por cada sujeto pasivo, uso que exterioriza capacidad de gasto o consumo en el sujeto pasivo, capacidad económica indirecta; pero también atendiendo al interés público presente en que el servicio exista o no y se preste o no efectivamente; al interés particular que el usuario experimenta en la prestación del servicio8; a la concurrencia o no de empresas privadas en su prestación y a la articulación de los principios rectores de la política económica y social -arts. 39 a 52 C.E.- que cada Administración debe conjugar en el uso de su autonomía.
Habrá que tener en cuenta la intensidad del uso del servicio que muestra cada cual, y graduar las tarifas atendiendo a este criterio, a ser posible con parámetros me-Page 630didores del uso, bases imponibles expresivas del coste del servicio, y, si no es posible, mediante cuotas fijas representativas del coste imputable a cada cual9. La ausencia de empresas privadas, en su caso, en la prestación del servicio, obliga adicionalmente a los entes públicos a una mayor prudencia a la hora de evaluar el coste trasladable del servicio y su traducción en tarifas de tasas.
Creemos, siguiendo a LAGO MONTERO, que las tasas por la prestación de servicios o realización de actividades administrativas no siempre se prestan a la utilización de una base imponible y un tipo10. No apreciándose fácilmente en el hecho imponible una demostración de capacidad económica, no hay tampoco fácil medición de lo que no se aprecia, por lo que puede estar de más la utilización del instrumento medidor por excelencia de la riqueza gravable que es la base imponible11. Y en ausencia de base tampoco es necesario un tipo de gravamen. Es más razonable, siguiendo al citado profesor, en algunas de estas tasas, la utilización de una tarifa compuesta por cuotas fijas a pagar, y que sean precisamente és-Page 631tas, las diversas cuotas, las que retribuyan los diversos usos posibles del servicio o actividad12.
La elección del tipo, representativo de la porción de riqueza gravada que pretende reservarse el ente público, es una decisión política donde las haya, lo que no significa, sin embargo, que no esté sometida a requisitos-límites de carácter jurídico. La fijación del tipo está sometida a la reserva de ley, que no puede desentenderse de este elemento del tributo, por lo que la ley debe fijar, cuando menos, criterios genéricos de determinación que deberán concretarse luego por el reglamento13. La aplicación del tipo a la base ha de responder a la función retributiva de la tasa, proporcionando una recaudación que no exceda del coste del servicio que se presta o del valor del aprovechamiento que se realiza. La fijación del tipo debe tener en cuenta, cuando las características de la tasa lo permitan, el principio de capacidad económica, así como los principios rectores de la política económica y social. La tarifa de la tasa es un instrumento especialmente idóneo para articular políticas medioambientales, de incentivo o desincentivo a conductas determinadas14.
Los poderes públicos, legislativo y reglamentario, ejercen una decisión política trascendental al señalar el tipo de gravamen de cualquier tributo. El legislador, muy respetuoso con la autonomía local y con la doctrina del Tribunal Constitucional, se conforma con señalar los márgenes entre los que éste ha de moverse en los impuestos. Y en las tasas a veces ni siquiera se procede a esa determinación. Pese a cuanto ha quedado expuesto, la Page 632 falta de concreción normativa acerca de los criterios de cuantificación de las tasas sigue siendo notable, pues a la desregulación legal en la que vive con frecuencia la base imponible, hay que unir la desregulación legal en la que viven asimismo los tipos. De donde se deduce que un tipo que aplicado a una base proporcione una recaudación equivalente al 100% del coste del servicio es igual de válido, legalmente, que un tipo cero. Y eso para toda clase de tasas. Como venimos manteniendo, siguiendo a LAGO MONTERO, el legislador debe acometer, a ser posible pronto, las tareas de clasificación y jerarquización de las tasas y de los servicios públicos que las generan, para, a renglón seguido, fijar criterios legales de cuantificación para cada clase de ellas, mucho más precisos que las insuficientes y genéricas referencias actuales al coste del servicio y a la capacidad económica15.
La figura de la tasa, como categoría del tributo, participa de las mismas características y problemas de los tributos extrafiscales, aunque por sus propias características conceptuales serán utilizadas, en principio, con menos asiduidad para tales fines16. Además, en la tributación extrafiscal y más concretamente en la tributación medioambiental existe un desorden semántico y una confusión terminológica, que sitúan dentro del concepto genérico de tributo figuras como el "canon", la "tarifa" o los "gravámenes"17que muchas veces ocultan una verdadera tasa. Lo cierto es que con la actuación de la Administración que provoca la aparición de una tasa puede quererse estimular o promocionar una concreta actividad o realidad o, por el contrario, se puede querer disuadir la realización de una actividad determinada, buscando por tanto un fin extrafiscal18.
Para lograr el efecto desincentivador perseguido se establecerán tasas que graven la actividad no deseada o se gravarán en cuantía superior los hechos imponibles ya Page 633 existentes aumentando los tipos de gravamen, eliminando exenciones, deducciones y bonificaciones o aumentando dichos beneficios fiscales en el caso de conductas más beneficiosas con el objetivo perseguido.
En el caso de tasas medioambientales, como veremos, la tarifa puede contemplar el grado de contaminación posible que genera cada grupo de usuarios, estableciendo la cuota máxima para aquéllos más contaminantes19, pero nunca podrán exigirse cuotas que superen el coste del servicio imputable a cada cual. Así, ha señalado LAGO MONTERO, que esta cuota podrá situarse en el tope máximo del coste del servicio proporcional que les sea imputable, pero no excederlo, pues entonces convertiríamos la tasa en un impuesto o en una multa, distorsionando la figura y privándola de un régimen jurídico claro20. Sí cabe, sin embargo, utilizar el criterio medioambiental para rebajar la cuota máxima a...
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