Tasas
| Autor | Abogacía General del Estado |
| Páginas | 55-68 |
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ictamen de la Abogacía General del Estado de 2 de octubre de 2003 (ref.: A. G. Servicios Jurídicos Periféricos 6/03). Ponente: Luciano J. Mas Villarroel.
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1. La Confederación Hidrográfica del Tajo remitió a la Delegación Provincial de Economía y Hacienda de Cáceres dos liquidaciones en concepto de Tarifa de Utilización del Agua y Canon de Regulación del Agua correspondientes a la campaña de riegos del año 2002 por razón de dos fincas rústicas del Patrimonio del Estado.
2. La Delegación Provincial de Economía y Hacienda de Cáceres comunicó, mediante escrito de 19 de febrero de 2003, a la Confederación Hidrográfica del Tajo la improcedencia de efectuar el ingreso de las liquidaciones giradas por los referidos conceptos con fundamento en las consideraciones expuestas en un informe de la Abogacía del Estado del Ministerio de Hacienda de 30 de octubre de 2002 y que, en síntesis, son las siguientes:
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a La ocupación y uso de una parte del dominio público por los órganos de la propia Administración Pública a la que corresponde la titularidad de aquél encuentra su fundamento en el contenido mismo de la relación jurídica de propiedad en que consiste el dominio público.
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a El uso privativo de las aguas por la Administración del Estado no se sujeta al régimen general de concesión, sino que puede obtenerse mediante autorización especial (art. 59 del texto refundido de la Ley de Page 56 Aguas), previendo la legislación de Aguas también el establecimiento de reservas demaniales.
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a Las exacciones reguladas por el artículo 106 de la Ley de Aguas de 1985 (art. 114 del texto refundido de la Ley de Aguas) no pueden exigirse a la Administración General del Estado porque resultaría paradójico que se exigiesen las exacciones a la Administración Pública a cuyo cargo se realizan las obras.
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a Solicitado informe a la Abogacía del Estado en la Delegación del Gobierno en Madrid por la Confederación Hidrográfica del Tajo sobre la procedencia de que el Patrimonio del Estado abone, por razón de fincas de su pertenencia, las exacciones previstas en el artículo 114 del texto refundido de la Ley de Aguas, la aludida Abogacía del Estado, por discrepar del criterio mantenido en el informe de la Abogacía del Estado del Ministerio de Hacienda reseñado en el apartado 2, entendiendo que procede en todo caso el abono de las referidas exacciones, formula consulta a la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado sobre dicha cuestión.
I. El artículo 114 del texto refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (TRLA), establece dos exacciones: el canon de regulación y la tarifa de utilización del agua.
En relación con el canon de regulación, el artículo 114.1 del TRLA dispone que «los beneficiados por obras de regulación de las aguas superficiales y subterráneas, financiadas total o parcialmente con cargo al Estado, satisfarán un canon de regulación destinado a compensar los costes de la inversión que soporte la Administración estatal y atender los gastos de explotación y conservación de tales obras». Respecto de la tarifa de utilización del agua, el artículo 114.2 del propio TRLA establece que «los beneficiados por otras obras hidráulicas específicas financiadas total o parcialmente a cargo del Estado, incluidas las de corrección del deterioro del dominio público hidráulico, derivado de su utilización, satisfarán por la disponibilidad o uso del agua una exacción denominada "tarifa de utilización del agua", destinada a compensar los costes de inversión que soporte la Administración estatal y a atender los gastos de explotación y conservación de tales obras».
Definidas las exacciones de que aquí se trata, debe señalarse que las mismas tienen naturaleza tributaria, siendo, más concretamente, tasas; así la disposición final primera de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del régimen legal de las tasas estatales y locales y de reordenación de las prestaciones patrimoniales de carácter público, incluye entre las tasas exigibles por la Administración estatal el «canon por obras de regulación de aguas superficiales o subterráneas y exacción por beneficios Page 57 derivados de otras obras hidráulicas para la utilización del dominio público hidráulico (Ley 29/1985, de 2 de agosto)».
Siendo las exacciones que se examinan exacciones de naturaleza tributaria y, más concretamente, tasas, se considera necesario, para la adecuada resolución de la cuestión planteada, acudir a los conceptos, propios del Derecho Tributario, de exención y no sujeción, pues la exoneración del pago de un tributo sólo puede justificarse en la existencia de una exención o en la apreciación de un supuesto de no sujeción.
Definido por el artículo 28 de la Ley General Tributaria de 28 de diciembre de 1963 (LGT) el hecho imponible como «el presupuesto de naturaleza jurídica o económica fijado por la ley para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria», la exención tributaria consiste, en sentido técnico jurídico, en la eliminación por precepto legal, del nacimiento de una obligación de aquel carácter que, de no existir la propia exención, llegaría a producirse como consecuencia de la realización del hecho imponible. El concepto de exención tributaria implica, a tenor de lo dicho, la existencia de dos normas: la norma de imposición en la que se define el hecho imponible cuya realización da origen, con arreglo al artículo 28 de la LGT, al nacimiento de la obligación tributaria, y, en segundo lugar, la norma de exención, conforme a la cual en determinados casos -los previstos por esta misma norma- la obligación tributaria no nace, a pesar de realizarse el hecho imponible previsto en la norma de imposición.
Fijado el concepto de exención tributaria en los términos indicados, y dado que toda exención tributaria ha de establecerse por norma con rango de ley, como se infiere del artículo 133.3 de la Constitución (en cuanto excepción a la obligación constitucional de contribución al sostenimiento de los gastos públicos que a todos alcanza, art. 31.1 de la propia Norma Fundamental) y explicita el artículo 10.b) de la LGT, ha de concluirse que la Administración del Estado, titular de fincas beneficiadas por las obras a que se refieren los apartados 1 y 2 del artículo 114 del TRLA, no puede quedar exonerada del pago del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua con fundamento en la existencia de una exención (subjetiva) a favor de la misma, ya que el citado precepto legal no la establece. Por otra parte, no cabe invocar, como fundamento de una posible exención a favor de la Administración del Estado respecto de las tasas de que aquí se trata, la previsión del artículo 18 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (LTPP), según la cual «sin perjuicio de lo previsto en el artículo 8, no se admitirá en materia de tasas, beneficio tributario alguno, salvo a favor del Estado y los demás entes públicos territoriales o institucionales o como consecuencia de lo establecido en los Tratados o Acuerdos Internacionales», ya que, como acertadamente se dice en el informe de la Abogacía del Estado en la Delegación del Gobierno en Madrid, dicho precepto sólo prevé la posibilidad de que la ley reguladora de una determinada y concreta tasa establezca una exención a favor de la Page 58 Administración del Estado (o de las aludidas entidades públicas), pero sin que el repetido precepto legal establezca una exención a favor de la aludida Administración que tenga carácter general, es decir, para todas y cada una de las tasas.
II. Si, por las consideraciones precedentes, no es posible entender que la Administración del Estado, titular de fincas que resulten beneficiadas por las obras a que se refieren los apartados 1 y 2 del artículo 114 del TRLA, queda exonerada del pago del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua con fundamento en la existencia de una exención subjetiva, debe examinarse, en segundo lugar y según lo dicho anteriormente, si se aprecia o no un supuesto de no sujeción.
A diferencia de la exención tributaria en la que, como resulta de lo dicho, el supuesto exento está comprendido en la delimitación del hecho imponible que efectúa la norma que lo define (norma tributaria de imposición), razón por la cual es absolutamente necesaria la existencia de la norma de exención para eliminar el nacimiento de la obligación tributaria, son supuestos de no sujeción al tributo aquellos que no están comprendidos en la delimitación o definición del hecho imponible que efectúa la norma tributaria de imposición, por no concurrir en ellos alguno o algunos de los elementos que integran tal hecho imponible. Es por ello por lo que los supuestos de no sujeción no precisan que la ley los declare como tales; si en algunas ocasiones los menciona la ley suele ser con objeto de aclarar la delimitación del hecho imponible (función interpretativa -interpretación auténtica- o didáctica), siendo éste precisamente el sentido del artículo 29 de la LGT, según el cual «la Ley, en su caso, completará la determinación concreta del hecho imponible mediante la mención de supuestos de no sujeción».
Establecido el concepto de no sujeción en la forma dicha, y por lo que se refiere a las tasas de que aquí se trata, debe señalarse, ante todo, que el hecho imponible de cada una de ellas no está constituido por el uso o aprovechamiento del agua, sino por la realización de determinadas obras, bien que éstas posibiliten el aprovechamiento o disponibilidad del agua.
Así, y por lo que se refiere al canon de regulación, el artículo 114.1 del TRLA alude como sujetos obligados al pago de esta tasa, a los «beneficiados por las obras de regulación de las aguas superficiales o subterráneas...», lo que pone de manifiesto que es la...
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