La suspensión de la revalorización de las pensiones (comentario a la STC 49/2015 de 5 de marzo)

Autor:Juan López Gandía
Cargo:Catedrático de Derecho del Trabajo. Universidad Politécnica de Valencia
Páginas:147-159
 
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1. La evolución reciente del régimen de revalorización de las pensiones en el sistema Español

Las últimas reformas del sistema público de pensiones (desde la profunda reforma del 2011 hasta las más recientes del 2012 y 2013) se enmarcan en dos escenarios: un contexto económico de crisis económica profunda y duradera y un contexto político de adopción de políticas de austeridad y consolidación fiscal cuyo objetivo primordial es la reducción del déficit público a través de la moderación o disminución del gasto público.

En los últimos años, las reformas de las políticas sociales han tenido dos objetivos prioritarios: reestructurar las responsabilidades sobre los viejos y nuevos riesgos sociales (traspasando estas responsabilidades desde el Estado y el empresariado hacia los propios ciudadanos, trabajadores y pensionistas) y contribuir a la consolidación fiscal y la reducción del déficit público. En ese sentido las reformas de las pensiones públicas han profundizado en los dos objetivos.

A principios del 2011 el Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo (2011) (BOCG de 13 de enero de 2011) planteaba la necesidad de garantizar la sostenibilidad del sistema de pensiones. Y en su segunda recomendación, "defiende el mantenimiento del poder adquisitivo de los pensionistas, su garantía por Ley y su preservación mediante la adopción de medidas encaminadas a asegurar el equilibrio financiero del sistema de pensiones en el futuro". Sin embargo, ya apunta la conveniencia de "estudiar (para su posterior análisis y valoración por la Comisión) la posibilidad de utilizar otros índices de revalorización basados, entre otros, en el crecimiento de los salarios, la evolución de la economía o el comportamiento de las cotizaciones a la Seguridad Social, siendo recomendable que se tengan en cuenta los efectos que dichos índices han tenido sobre la sostenibilidad del sistema de pensiones en los países de nuestro entorno".

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El 2 de febrero del 2011, el Gobierno y los sindicatos mayoritarios firmaron el Acuerdo Social y Económico para el crecimiento, el empleo y la garantía de las pensiones que establece una reforma paramétrica del sistema público de pensiones. Este acuerdo se tradujo en la aprobación de la Ley 27/2011 con efectos a partir de enero del 2013. Esta reforma paramétrica incluyó los principales parámetros (edad de jubilación y carencia previa, base reguladora, porcentajes aplicables a la base, complementos de mínimos y límites, jubilación anticipada y parcial, etc.).

Sin embargo, la Ley 27/2011 dentro de las líneas trazadas por el Libro Verde de la Unión Europea de 7 de julio de 2010 en pos de unos sistemas de pensiones europeos adecuados y sostenibles dentro de la Estrategia 2020, dejó abierta la vía a futuras reformas a partir de 2027 como consecuencia del llamado factor de sostenibilidad de modo que a la vista de los resultados derivados de la aplicación de la ley se pudiera establecer un diagnóstico mucho más preciso y acotado en el tiempo sobre los problemas efectivos de sostenibilidad presupuestaria del sistema de público de pensiones (la disposición adicional quincuagésima octava). Pero no parecía que en tal factor se incluyera la cuestión de la revalorización de las pensiones, cuestión no afectada, sin embargo, por el Acuerdo Económico y Social, ni por la Ley 27/2011.

Sin embargo, la política económica del gobierno Zapatero dio un giro radical en mayo del 2010. Tras una primera respuesta a la crisis basada en una política fiscal expansiva -tanto por el lado del gasto público como de los ingresos públicos-, se pasó a una dura política de ajuste y restricción del gasto público. En la medida que el gasto público en pensiones representa un porcentaje alto del gasto público social, un cuarto aproximadamente, inevitablemente el giro de la política económica afectó la política pública de pensiones.

En el marco de las medidas de reducción del déficit público, el RD-Ley 8/2010, de 20 de mayo, suspendió la revalorización de las pensiones públicas para el año 2011, excluyendo las pensiones mínimas, las no contributivas y las del extinguido SOVI. El preámbulo del RDL 8/2010, de 20 de mayo, se sitúa en el marco de las medidas extraordinarias para la reducción del déficit público desde «el compromiso del Gobierno de España con la sostenibilidad de sus finanzas públicas (...).

Estas medidas de reducción del gasto se han continuado en la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, LPE para 2011, tras el breve paréntesis del RD 20/2011, de 30 de diciembre que estableció una revalorización desligada del IPC. En todo caso se trataba de una medida excepcional y coyuntural pues la disposición adicional 32ª preveía una compensación por la suspensión de la revalorización de las pensiones1.

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En el contexto de la intensificación de la crisis económica en 2012, se aprobó ya por el gobierno del Partido Popular el RDL 28/2012, de 30 de noviembre, de medidas de consolidación y garantía del sistema de la Seguridad Social, que dejó sin efecto para el ejercicio de 2012 la actualización de las pensiones en los términos previstos en el apartado 1.2 del artículo 48 del TRLGSS y en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 27 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto legislativo 670/1987, de 30 de abril. Así, dejó sin efecto para 2012 la actualización de las pensiones (excepto para las pensiones mínimas del sistema, entre otras), y la no actualización de las mismas en función de la desviación producida entre el IPC previsto y el real en 2013. La decisión de no compensar esa pérdida de valor ya producida se proyecta precisamente sobre las cuantías de pensiones que ya han perdido capacidad adquisitiva a lo largo de los doce meses anteriores2.

Estas suspensiones de la actualización de las pensiones incumplen la Recomendación n. 11 del Pacto de Toledo. Recomendación que defendió arduamente el Grupo Parlamentario Popular cuando se tramitó la Ley 27/20113, para un año después, una vez en el gobierno, desconocerla. Además, se utiliza un criterio desconocido para llevar a cabo la actualización de las pensiones, como es la aplicación de unos porcentajes distintos, en contra de lo establecido en la Recomendación 11 del Pacto de Toledo habla de «fórmulas estables» de revalorización automática de pensiones, que vulnera claramente la seguridad jurídica, y, como destacó la doctrina hizo suscitar muchas incertidumbres respecto a qué pudiera pasar en el futuro con el sistema de revalorización.

Los temores no eran infundados. Lo que era coyuntural o temporal en materia de revalorización de pensiones tras el Informe del Comité de Expertos de 7 de

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junio de 2013 pasa a ser un cambio del régimen de revalorización, una reforma permanente del sistema de revalorización de pensiones. El Informe propone la no revalorización anual de las pensiones actuales respecto del IPC sino sobre un nuevo índice menor que la inflación, disminuyendo su poder adquisitivo (FRA-Factor de Revalorización Anual). El FRA es un ajuste adicional de manera que la revalorización de las pensiones ya no se vincularía sólo al IPC sino también a otros indicadores que engloban tanto variables demográficas como económicas.

A los recortes derivados de las suspensiones de la revalorización se añade ahora el derivado del factor de revalorización, de aplicación inmediata y de gran calado.

Pese a ello el Informe lo contempla para aplicar a futuros pensionistas pues entiende que su aplicación a pensionistas actuales puede ser inconstitucional pues supone aplicar retroactivamente un nuevo régimen jurídico que va más allá de las medidas coyunturales y provisionales aplicadas durante la crisis (suspensión de la revalorización o que se lleve a cabo sin garantizar el IPC) que ahora se quiere que sean permanentes para reducir el gasto.

El informe del Comité de expertos de 7 de junio de 2013 se ha traducido en la Ley 23/2013 de 23 de diciembre, que introduce las nuevas reglas de cálculo de la revalorización de las pensiones recomendadas por el Informe y además afectando a todas las pensiones, las futuras y también las presentes y con efecto inmediatos, el año 2014, lo que supone una reducción sustancial del poder adquisitivo de las pensiones de los pensionistas actuales, ya que elimina la revalorización anual de las pensiones en función del IPC estableciendo un nuevo índice menor que la inflación.

La introducción de un nuevo índice de revalorización en 2014 no parece obedecer a la desfavorable evolución demográfica, sino a que la intensa crisis económica habría anticipado varios años la aparición de déficits en las cuentas de la Seguridad Social, lo que habría supuesto tensiones económicas añadidas en el corto plazo (según la exposición de motivos de la Ley 23/2013). De ahí que, frente a lo recomendado por el Informe del Comité de Expertos, se produzca una intervención inmediata para los que ya son pensionistas en una materia la revalorización tan relevante económicamente pues supone el 24 % del gasto en pensiones4.

Ya la congelación contemplada por el RDL 8/2010, de 20 de mayo se justificaba en cumplir «el compromiso del Gobierno de España con la sostenibilidad de sus finanzas públicas", extendiendo de manera discutible y según conviene el concepto de las finanzas públicas también a los Presupuestos de la Seguridad Social con los que se cubren los gastos de revalorización y sin tener en cuenta que se podía haber recurrido al Fondo de Reserva. No obstante, hay que tener

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en cuenta que ya se estaba recurriendo al Fondo para cubrir los déficits de los presupuestos de la Seguridad Social como consecuencia de la crisis. Lo que en las medidas anticrisis era algo temporal -todavía en el RDL 28/2012, de 30 de noviembre-, en la Ley 23/2013...

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