La suspensión de las obras efectuadas sin licencia.
| Autor | Jesús González Pérez. |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo. |
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NOCIONES GENERALES
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LOS ACTOS DE EDIFICACION O USO DEL SUELO NO LEGITIMADOS POR LICENCIA.
En cuanto la licencia se configura como acto de control preventivo público al ejercicio de ciertas actividades, aún cuando sean manifestación de derechos civiles (Sentencia de 28 de febrero de 1975),de ella depende la legitimación para la realización material de estas actividades (Ref. ). Desde el momento que el Ordenamiento sujeta determinados actos a licencia previa, su realización será jurídicamente improcedente en tanto no se ajustan o una licencia previamente otorgada,
Obtenida la licencia, el particular queda facultado para realizar los actos en tanto se ajusten a la licencia (Sentencia de 27 de febrero de 1962).
En estas condiciones, en cuanto se ejecuta un acto no legitimado por licencia, se incurre en una transgresión jurídico - administrativa.
De aquí la reacción del Ordenamiento jurídico ante la misma.
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REACCION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO ANTE LOS ACTOS NO LEGITIMADOS POR LICENCIA.
Cuando los actos ejecutados sin licencia son de los enumerados en el artículo 165 de la Ley del Suelo, el Ordenamiento urbanístico arbitra unos procedimientos para que prevalezca el Derecho.
Como la falta de licencia supone sencillamente la falta del Control previo, el hecho de que se lleve a cabo una actividad sin este requisito no supone necesariamente que el acto infrinja el Ordenamiento urbanístico. De aquí que no se disponga como medida fatal e ineludible la drástica demolición de la obra en todo caso. Ante una obra no legitimada por licencia, se prevé un procedimiento para verificar sí la actividad se ajusta o no a la ordenación aplicable. De tal modo que si se comprueba que se ajusta a la ordenación y, por tanto, no existe razón alguna que impida la actividad, se otorgará la licencia. Si, por el contrario, se comprueba que no es así, es cuando, al ser improcedente el otorgamiento de la licencia legitimadora, se impondrá la cesación definitiva de la actividad y la demolición de la obra realizada (Ref. ).
Ahora bien, como la actuación no legitimada por licencia es en sí contraria a Derecho, sin perjuicio de la legalización ulterior, el Ordenamiento prevé su suspensión durante el tiempo de su ejecución. Una vez terminada la obra, la suspensión será imposible - no se puede suspender lo que ya está consumado - y el Ordenamiento se limita a regular el procedimiento de legalización (art. 171 bis). En el supuesto de que la obra estuviese en curso de realización, se dispone la suspensión (art. 171). En la regulación de estos procedimientos, la Ley 19/ 1975, de 2 de mayo, ha introducido importantes reformas en - el artículo 171. La regulación primitiva de este artículo se ha desdoblado en dos - los artículos 171 y 171 bis del texto reformado.
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LA SUSPENSION DE LA ACTUACION MATERIAL.
La suspensión, como medida cautelar para evitar las consecuencias derivadas de ciertos actos, se encuentra regulada con cierta generalidad en nuestro Ordenamiento jurídico - administrativo y, especialmente, en la esfera local. Cuando un acto administrativo incurso en infracciones de cierta gravedad, se prevé su suspensión (art. 362, Ley de Régimen Local, art. 118, Ley de la Jurisdicción Contencioso - administrativa).
En la esfera urbanística, esta posibilidad de suspender los actos administrativos que infrinjan la reglamentación aplicable, se encuentra expresamente sancionada en el artículo 212 de la Ley del Suelo,
El artículo 171 no se refiere a la suspensión de los efectos. De un acto administrativo. Parte del supuesto en que, precisamente, falta la acción legitimadora del acto administrativo, bien porque, éste no existe o porque, aún existiendo, la actividad se e de los límites objetivos del acto. Lo que el artículo 171 prevé es la suspensión de actuaciones materiales, de obras, de operaciones materiales.
El fundamento de la medida es incuestionable, dentro de un sistema inspirado en el control previo. Si se está ejercitando una actividad con la licencia que presupone su conformidad al Ordenamiento, es lógico que tal actividad quede en suspenso en tanto se verifique esta confrontación y se decida su legalidad. De este modo se evita la posibilidad de que continúe una obra - con los gastos consiguientes - que contravenga la ordenación y deba ser fatalmente objeto de demolición. Se excluye, por tanto, la demolición de la obra no legitimada por licencia, en tanto no se verifique, previo el procedimiento correspondiente, su disconformidad con la ordenación. Como dice una sentencia de 15 de noviembre de 1974 (Ponente: BOTELLA Y TAZA) : "Que según se desprende del artículo 171, núm. 1. º., en relación cm el núm. 2. º, apartado b), del mismo precepto de la Ley del Suelo, contemplado aquí como regulador de una posibilidad de legalizar obras fuera de licencia, la medida de demolición de las ejecutadas sin dicha clase de autorización, o contrarias a las condiciones legítimas en ésta señaladas, no es mera consecuencia de proteger la Ley, la función administrativa interventora de la actividad urbanística de los tal como resulta de los artículos 1 y 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, sino que emanado el derecho a edificar del dominio, dentro de la función social insista a éste, la orden de una obra nueva ajena a causas policiales económicamente implica una destrucción de valor añadido al objeto de la propiedad trascendente a la riqueza nacional y con posibles repercusiones en el ámbito también social de la vivienda, lo que en acoplamiento al preminente principio de efectividad de la Ley, así como al interés público en evitar un desordenado crecimiento urbano, indujo en la del Suelo a admitir la citada posibilidad de legalización, pero siempre que no resultasen infringidas las normas urbanísticas, lo que del bien desvincula la necesidad de demolición del incumplimiento referido a la licencia en sí como exclusiva causa de la medida, queda sin embargo ligado el derribo, con operancia incluso después de transcurrido el Plazo de la previa, suspensión a la observancia ejecutiva en la obra de cuantos resulten exigidos por la Ley, Plan, Ordenanzas o Normas generales. "
En la redacción primitiva del artículo 171, esta suspensión estaba, sujeta a la condición de que el órgano administrativo competente adoptase decisión en el plazo de dos meses. De tal modo que si no se producía la decisión en aquel plazo, quedaba levantada la suspensión.
Este régimen jurídico general ha quedado profundamente modificado, ya que dentro del plazo de los dos meses siguientes a la notificación de la suspensión al interesado, éste habrá de solicitar la oportuna licencia, incoándose así un procedimiento a instancia de interesado - no de oficio - de cuyo resultado dependerá la demolición o la cesación de la, suspensión de la obra.
Por tanto, con arreglo a la redacción primitiva, la demolición de la obra no puede decretarse directamente sin cumplir los trámites de este precepto (Ref. ).
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REQUISITOS DE LA SUSPENSION
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IDEA GENERAL
La suspensión de los actos constituye un acto administrativo en sentido técnico. Es una declaración de voluntad que procede de un órgano administrativo en el ejercicio de una función administrativa. Como tal, está sujeto al Derecho administrativo. Su validez dependerá de su conformidad al Ordenamiento jurídico (artículo 40 de la Ley de procedimiento administrativo). La infracción del Ordenamiento jurídico determinará: la anulabilidad del acto (artículo 48 de la Ley de procedimiento administrativo) o incluso la nulidad de pleno Derecho, en el supuesto del artículo 47 de la propia Ley, salvo los supuestos de irregularidad (art. 49).
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REQUISITOS SUBJETIVOS.
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Organo administrativo.
La Ley del Suelo, después de la reforma de 1975, ha limitado los órganos a los que atribuye competencia para decretar la suspensión.
Según el artículo 171, en su redacción primitiva, ostentaban esta Potestad el Ayuntamiento, la Comisión provincial de Urbanismo y sus presidentes. La Ley 19/1975 únicamente reconoce competencia para adoptar el acuerdo a los órganos siguientes, :
a') Alcalde. Esto es, el alcalde del Ayuntamiento en cuyo término municipal se realizasen los actos. En el supuesto de que la obra afectase a más de un término municipal, es evidente que tendrán competencia cualquiera de los alcaldes para suspender la parte de obra que se realice en su término municipal. Es obvio que en modo alguno tiene competencia un concejal (Sentencia de 18 de febrero de 1966).
b') Gobernador civil. Es elogiable esta tendencia legislativa a limitar en el gobernador civil la potestad de adoptar estos acuerdos que constituyen una interferencia en una competencia típicamente local. De todos los órganos estatales, el único que puede acordar la suspensión es el gobernador civil de la provincia en la que se realicen los actos.
Ahora bien, puede adoptar este acuerdo:
- de Oficio, bien "por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, moción razonada de los subordinados o denuncia (artículo 68 de la Ley de procedimiento, administrativo).
- A instancia del delegado provincial del Ministerio de la...
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