Suspensión de los derechos y libertades. Comentario introductorio al capítulo V
| Autor | Francisco Fernández Segado |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional Universidad de Santiago de Compostela |
| Páginas | 581-596 |
CAPITULO V: De la suspensión de los derechos y libertades *
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El Estado constitucional supuso un sistema de equilibrio entre poderes y una definición de derechos que iban a aparecer en buena medida garantizados por esa Page 584 división y limitación del poder. Los textos constitucionales no sólo van a proclamar solemnemente tales derechos y libertades fundamentales, sino que los van a rodear de una serie de garantías. Sin embargo, el legislador constituyente, superada la inicial y optimista suposición del constitucionalismo clásico, según la cual la Constitución regía en todas las circunstancias, manteniendo invariable la técnica de la distribución del poder entre los varios detentadores del mismo, dotados de mutuos controles, iba a contemplar con innegable realismo la posibilidad de que en la comunidad política pudieran surgir perturbaciones de muy variada naturaleza que pusieran en peligro la existencia misma del Estado.
A tal efecto, las Constituciones iban, un tanto paradójicamente, a tratar de prever lo imprevisible -pues lo anormal y extraordinario no deja de ser en cierto modo un tanto difícil de prever-, incorporando a su articulado cláusulas excepcionales que se traducirán en dos consecuencias fundamentales: la concentración consciente del poder en manos, como señala LOEWENSTEIN 1 del detentador gubernamental, con la consiguiente suspensión de los normales controles interórganos de la Asamblea frente al Ejecutivo; y la limitación o incluso suspensión del ejercicio de los derechos previstos por el propio texto constitucional. El régimen constitucional de los derechos de la personalidad, dirá al respecto POSADA 2, experimenta a veces interrupciones que se estiman impuestas por circunstancias excepcionales de la vida política, y que reclaman medidas sintetizables en la «suspensión de garantías constitucionales».
La anormalidad que de hecho se anuncia o se produce impone como una necesidad la aplicación de un tratamiento excepcional, preventivo y represivo, de los derechos personales, especialmente de los que se traducen en «libertades».
Muchas y de muy diversa índole han sido las razones esgrimidas por la doctrina para justificar esta normativización de la excepcionalidad, aunque en el fondo todas ellas pueden reducirse a la necesidad prioritaria de defender los valores superiores que inspiran al propio ordenamiento constitucional 3.
Bien es verdad que, como ha constatado la doctrina 4, existe un notorio y significativo retraso en la aparición de la suspensión constitucional de garantías, así como en la conformación de una legislación orgánica aplicable al régimen de excepción; sin embargo, pienso que tal retraso quizá pueda atribuirse al hecho de que en su formulación original el modelo del Estado constitucional se asienta sobre Page 585 unos principios de contornos tan rígidos que, difícilmente, se prestan a transigencias o tibiezas.
Y es que los soportes del nuevo orden constitucional y, específicamente, de los derechos individuales del ciudadano, se fundaban directamente en doctrinas filosóficas y morales que reclamaban una aceptación absoluta, incompatible con cualquier forma de atenuación o excepción.
Ahora bien, la superioridad ética de los nuevos principios no podía ignorar el hecho innegable de que las sociedades y los individuos seguían funcionando aproximadamente igual que bajo el antiguo régimen, con sus proclividades y pautas de comportamiento habituales, no siempre justas y benéficas, aunque éste fuera el deseo del legislador (por ejemplo, en el tantas veces citado por los eruditos artículo
6.º de la Constitución de Cádiz).
En cualquier caso, y quizá por las razones antedichas, en los primeros momentos del Estado constitucional nos vamos a encontrar con una manifiesta hostilidad frente a la constitucionalización de la que pudiéramos llamar defensa extraordinaria del Estado.
Uno de los pioneros en el campo del estudio de las normas constitucionales, Ramón SALAS 5, tras rechazar la doctrina contenida en el artículo 308 de nuestra Constitución de 1812 6, por considerar que tal doctrina siempre sirve de instrumento y pretexto a la tiranía, manifestará que «con buenas leyes que prevean todos los casos posibles y para los que no pueden preverse den buenas reglas generales, no puede haber circunstancias en que convenga suspender las garantías de la libertad individual» 7.
El sustrato último de tal opinión es lo cierto que no ha llegado a desaparecer en ningún momento 8 y buena prueba de ello nos la aportará el juez norteamericano David DAVIS, quien, en 1866 y en la decisión del caso «ex parte Milligan» 9, afirmará: «The Constitution of the United States is a law for rulers and people, equally in war and in peace, and covers with the shield of its protection all classes of men, at all times, and urder all circumstances. No doctrine involving more perni-Page 586cious consequences was ever invented by the wit of man than that any of its provisions can be suspended during any of the great exigencies of government...» Y, más de medio siglo después, otro juez norteamericano, Charles Evans HUGHES, en el caso «Home Building and Loan Association v. Blaisdell» (1934), declaraba: «Emergency does not create power or remove or diminish the restrictions imposed upon power granted or reserved. The Constitution was adopted in a period of grave emergency. Its grants of power to the Federal Government... were determined in the light of emergency and they are not altered by emergency» 10.
En cualquier caso, hoy, la necesidad de la constitucionalización de la defensa extraordinaria del Estado, con la subsiguiente previsión de la suspensión temporal del ejercicio de determinados derechos fundamentales, parece fuera de toda duda y su justificación se conecta íntimamente con la propia defensa del orden democrático y del mismo Estado de Derecho.
Ello no es óbice para que todavía en nuestro tiempo amplios sectores doctrinales acojan con suma reticencia las instituciones de excepción. Y así, uno de los más clásicos estudiosos del tema, Clinton ROSSITER, al referirse a los peligros de lo que él denomina «Constitutional Dictatorship», estima como un grave peligro -el más evidente- de la dictadura constitucional, o de cualquiera de aquellas instituciones, la desagradable posibilidad de que tal dictadura abandone su adjetivo calificativo y se convierta en permanente e inconstitucional 11.
Sin que, desde luego, pueda soslayarse tal peligro, lo que sí parece evidente es que en la monarquía absoluta, o en los regímenes autoritarios o totalitarios, no es necesario ni concentrar poderes, ni suspender derechos, porque éstos, en la medida en que existen como funciones divididas o como derechos civiles, son pura regla de organización por tolerancia o concesión del poder 12 y, consiguientemente, en tales regímenes el estado de excepción es el estado normal.
Sin embargo, el Estado democrático de Derecho debe prever la defensa política de la propia Constitución, precisamente para evitar que situaciones de anormalidad, generadas normalmente por los mismos enemigos del sistema democrático, puedan implicar el naufragio del régimen constitucional. Como señala ALZAGA 13, el gran drama que tiene que aceptar, por su propia naturaleza, el Estado de Derecho es el de suspender las libertades y los derechos fundamentales cuando se llega a determinadas situaciones límite, precisamente para que a la larga permanezcan salvaguardados tales derechos y libertades.
Justamente, en el mismo sentido se ha manifestado recientemente nuestro Tri-Page 587bunal Constitucional 14, al poner de relieve que «la limitación o suspensión de derechos fundamentales en una democracia sólo se justifica en aras de la defensa de los propios derechos fundamentales cuando determinadas acciones, por una parte, limitan o impiden de hecho su ejercicio en cuanto derechos subjetivos para la mayoría de los ciudadanos y, por otra, ponen en peligro el ordenamiento jurídico de la comunidad nacional, es decir, el Estado democrático».
Sobre la base de las consideraciones precedentes, puede comprenderse perfectamente la existencia dentro del Título I de nuestra lex leguum -título en el que, como sabemos, se contemplan los derechos, libertades y deberes fundamentales de los ciudadanos- de un capítulo referido a la suspensión de los derechos y libertades.
Tal capítulo ya apareció con la primera redacción del Anteproyecto de Constitución 15, con el rótulo de «Suspensión de los derechos fundamentales»; la denominación del capítulo variaría ligeramente con el informe de la Ponencia 16, pasando a ser: «De la suspensión de las libertades y derechos fundamentales». Finalmente, la Comisión Mixta Congreso-Senado adoptaría en su dictamen 17 el que habría de ser rótulo definitivo: «De la suspensión de los derechos y libertades», título más coherente con los derechos y libertades que pueden ser objeto de suspensión, pues no todos ellos se enmarcan dentro de la sección 1.ª («De los derechos fundamentales y de las libertades públicas») del Capítulo II, que es lo que parecía implicar la denominación precedente. Al ser factible la suspensión del derecho de trabajadores y empresarios a adoptar medidas de conflicto colectivo, derecho que se integra dentro de la sección 2.ª («De los derechos y deberes de los ciudadanos») de ese mismo capítulo, era mucho más coherente que la referencia de la suspensión afectara sin más al rótulo genérico con que se enmarcan en el Capítulo II del Título I los diferentes derechos y libertades constitucionales («Derechos y libertades»).
Nuestra Constitución, al prever este supuesto de la suspensión de derechos y libertades, no hace sino seguir una...
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