La suspensión de los derechos
| Cargo del Autor | Profesores de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense |
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INTRODUCCIÓN
En determinados supuestos la vigencia de los derechos constitucionales puede cesar total o parcialmente. Es obvio que en un Estado democrático y de Derecho como el nuestro ese cese ha de ser, por esencia, provisional pues los casos de suspensión indefinida son propios de regímenes dictatoriales.
En ese sentido, hay que entender que el Derecho de excepción, en general, no es incompatible con el Estado de Derecho. Incluso se podría afirmar, con Alvarez Conde, que «al ser el Estado de Derecho un Estado absolutamente normativizado, donde se regulan relaciones de normalidad, hay que suponer que el caso excepcional, el supuesto anormal, debe encontrarse también sometido a la correspondiente normatividad».
El problema que se plantea es el de si la suspensión de garantías supone la suspensión de los derechos y libertades o solamente de su ejercicio. Estamos de acuerdo con Alvarez Conde cuando afirma que, en principio, «los derechos y libertades continúan existiendo, aunque privados, de modo temporal, de sus correspondientes garantías constitucionales. Es decir, las normas que reconocen estos derechos y libertades continúan siendo válidas, pero se suspende su eficacia. O, dicho de otro modo, los derechos conservan su validez pero su garantía queda en suspenso».
En este sentido, podemos decir que la Constitución española contempla dos suspuestos de suspensión de derechos:
1) Suspensión general de derechos para todos los ciudadanos cuando se acuerde la declaración de los estados de crisis, concretamente los estados de excepción y de sitio, en los términos previstos en el artículo 116 de la Constitución (art. 55.1 CE).
2) Suspensión individual de derechos para personas determinadas, en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas (art. 55.2 CE).
En los dos casos debemos tener claro el significado de estas medidas en un Estado democrático. Como ha señalado el Tribunal Constitucional a propósito de la legislación antiterrorista, «esta limitación o suspensión de derechos fundamentales en una democracia sólo se justifica en aras de la defensa de los propios derechos fundamentales cuando determinadas acciones, por una parte, limitan o impiden de hecho su ejercicio en cuanto derechos subjetivos para la mayoría de los ciudadanos, y, por otra, ponen en peligro el ordenamiento objetivo de la comunidad nacional, es decir, el Estado democrático» (STC 25/1981, de 14 de julio.FJ 5º). Por eso, como advierte Alvarez Conde, si bien se admite que el Estado de Derecho es capaz de someter la excepcionalidad a normas jurídicas, hay que señalar también que, para evitar los peligros que puede comportar (adopción de conceptos jurídicos indeterminados, como orden público o seguridad ciudadana, presunción de legalidad de los actos realizados por los poderes públicos, concentración de poderes, etc.), el poder de excepción ha de ser siempre un poder limitado.
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LA SUSPENSIÓN GENERAL DE LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES. LOS ESTADOS DE ALARMA, EXCEPCIÓN Y SITIO
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Ideas generales
Como se ha dicho anteriormente, el primer supuesto de suspensión de los derechos se produce con la declaración de los estados de crisis o de anomalía constitucional.
Según aclara Torres del Moral, las Constituciones están pensadas para tener vigencia y aplicación en situaciones de normalidad, aunque sea normalidad relativa puesto que nunca la hay absoluta en la vida política. Pero estas condiciones pueden sufrir un cambio de tal grado que los mecanismos constitucionales sean insuficientes para garantizar el ejercicio de los derechos y el funcionamiento de las instituciones.
Históricamente se han dado dos soluciones constitucionales: silenciar esas situaciones o preverlas y regular medidas excepcionales para resolverlas (Derecho de excepción).
Si se opta por la primera fórmula los Parlamentos suelen aprobar leyes de excepción, bien en general, es decir, con independencia de que se produzca la situación de crisis, adoptando las medidas que estimen convenientes para afrontar la que pudiera acaecer, o bien con posterioridad a esa situación, incluyendo habitualmente la exención de responsabilidades de los gobernantes en las actuaciones que hayan realizado. El caso más representativo de este sistema es el de la Constitución belga, cuyo artículo 187 determina que «la Constitución no podrá ser suspendida total o parcialmente».
Dentro de la segunda fórmula, la de constitucionalizar las situaciones de crisis, más acorde con el principio de legalidad, podemos distinguir siguiendo a Cruz Villalón, dos modelos básicos: el estado excepcional y la dictadura constitucional. Ambos modelos tienen en común su carácter transitorio y la finalidad de restablecer lo más pronto posible la normalidad constitucional, pero presentan también diferencias sustanciales.
En primer lugar, el estado excepcional supone, según Cruz Villalón, la definición de la situación de emergencia o crisis, la determinación de la competencia para apreciar la presencia de dicha situación y, consiguientemente, la facultad para declarar el estado de excepción, es decir, para decidir el recurso a las medidas previstas en el Derecho de excepción, la determinación concreta de esas medidas, enumeradas taxativamente y, eventualmente, una serie de garantías adicionales previstas frente a la hipótesis de una utilización abusiva de las competencias extraordinarias derivadas del Derecho de excepción. En suma, no se concentran todos los poderes en una sola magistratura, aunque se modifiquen las competencias de algunos órganos estatales, y se regulan las distintas situaciones o grados de gravedad de la crisis, con la adopción de diferentes medidas.
En segundo término, y como modelo alternativo, la dictadura constitucional supone la concentración de todos los poderes en una magistratura u órgano del Estado único y no se prevén las posibles situaciones de crisis ni, por tanto, se delimitan los efectos de cada una de ellas. El ejemplo más característico de este modelo es, sin duda, el de la dictadura presidencial prevista en el artículo 16 de la Constitución francesa de 1958.
Finalmente, podría señalarse como modelo intermedio el alemán, que no prevé las diferentes situaciones o grados de la crisis, pero separa claramente las competencias, sin concentrarlas en una sola magistratura, y determina un núcleo constitucional no susceptible de suspensión.
De todas estas fórmulas nuestra Constitución ha optado por la del estado excepcional, como veremos más adelante.
En cuanto a la historia constitucional española del Derecho de excepción, estudiada, entre otros, por Cruz Villalón y Fernández Segado, hay que recordar que las Constituciones históricas españolas no se preocuparon de las situaciones de crisis, es decir, optaron por silenciarlas. Por eso su regulación se hizo por normas de rango legal, como las leyes de orden público de 1867, 1870, 1933 y 1959. Con la aplicación de estas leyes, recuerda Alvarez Conde, se «podía llegar a vaciar de contenido el precario sistema de derechos y libertades constitucionalmente reconocido».
La Constitución vigente se aparta de esta tradición y recoge las situaciones de crisis, decantándose por el modelo de estado excepcional.
En efecto, en primer lugar, la Constitución contempla diversas situaciones de crisis y les da un tratamiento diferenciado, aunque no se describen las circunstancias en que procede declarar cada uno de los estados excepcionales. Por eso recuerda Torres del Moral que en un primer momento hubo comentaristas que veían en ellos tres niveles o grados de un mismo tipo de emergencia, pero la Ley Orgánica reguladora de dichos estados, de 1981, los ha contemplado como tres situaciones distintas. Incluso debemos advertir que aunque la Constitución prevé la suspensión de determinados derechos sólo en los supuestos de estado de excepción y de estado de sitio, esa Ley Orgánica lo ha ampliado en cierto modo, quizá inevitablemente, aunque como «limitaciones», al estado de alarma.
En segundo término, no se concentran todas las competencias en una sola magistratura, aunque se modifican las de los distintos órganos estatales según el estado que se declare.
En consecuencia, el artículo 55.1 CE determina que:
Los derechos reconocidos en los artículos 17, 18 apartados 2 y 3, artículos 19, 20 apartados 1.a) y d), y 5, artículos 21, 28 apartado 2 y artículo 37 apartado 2, podrán ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución. Se exceptúa de lo establecido anteriormente el apartado 3 del artículo 17 para el supuesto de declaración del estado de excepción
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La declaración de estos estados de crisis se realiza en los términos del artículo 116 CE, desarrollado por la LO 4/1981, de 1 de junio. de los estados de alarma, excepción y sitio (LOEAES).
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El estado de alarma
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SUPUESTOS
Procede declarar el estado de alarma, en todo o en parte del territorio nacional, cuando se produzca alguna de las siguientes alteraciones graves de la normalidad que se recogen en el artículo 4 LOEAES:
— Catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud.
— Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves.
— Paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad, cuando no se garantice lo dispuesto en los artículos 28.2 y 37.2 de la Constitución y concurra alguna de las demás circunstancias o situaciones contenidas en este artículo.
— Situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad.
Como puede apreciarse, en principio la LO desprové al estado de alarma de connotaciones políticas, por lo que no puede considerársele como una fase previa al de excepción, en cuanto sus supuestos de hecho son de naturaleza diferente, pues se trata, como dice Fernández Segado, de proteger a la sociedad frente a un conjunto de riesgos...
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