Supuestos indemnizatorios en la Ley de Suelo de 2007
| Autor | Avelino Blasco Esteve |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo Universitat de les Illes Balears |
| Páginas | 9-47 |
ABREVIATURAS:
LS/56: Ley de Suelo y Ordenación Urbana, de 12 de mayo de 1956
LS/76: Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (aprobado por R.D. 346/1976, de 9 de abril)
LRRU: Ley de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo (n.º 8/1990, de 25 de julio)
LS/92: Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (aprobado por R.D. Leg. 1/992, de 26 de junio)
LS/98: Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones
LJCA: Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
LS/07: Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo
RJ: Repertorio de Jurisprudencia Aranzadi
STS: Sentencia del Tribunal Supremo
STSJ: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia
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Tenemos que empezar afirmando que la regulación de los «supuestos indemnizatorios» en la Ley estatal de Suelo de 2007 (LS/07 en adelante) es plenamente acorde con la competencia exclusiva del Estado sobre «el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas» (art. 149.1.18 CE)1, dado que estamos ante un supuesto particularizado de responsabilidad patrimonial de la Administración, que es en concreto la responsabilidad en materia urbanística. Así lo reconoce la propia LS/07 en la Disp. Final Primera 3 y así lo reconoció la STC 164/2001, de 11 de julio, respecto de la regulación de los supuestos indemnizatorios en la LS/98: «...Lo cierto es que todos los supuestos indemnizatorios de la LSRV tienen clara incardinación competencial en el art. 149.1.18ª CE».
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La legislación del suelo ha contenido tradicionalmente un principio general en cuanto al resarcimiento derivado de las alteraciones de la ordenación urbanística, que consiste en que éstas no generan indemnización como regla general. Este principio se encontraba ya en el art. 87.1 LS/76: «La ordenación del uso de los terrenos y construcciones enunciada en los artículos precedentes no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización, por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística. Los afectados tendrán, no obstante, derecho a la distribución equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento en los términos previstos en la presente Ley». La LS/92 recogía también este principio en el art. 6: «No indemnizabilidad por la ordenación: La ordenación del uso de los terrenos y construcciones no confiere derechos indemnizatorios, salvo en los supuestos que la Ley define». La LS/ 98 incorporaba este mismo principio en el art. 2.2: «La ordenación del uso de los terrenos y construcciones establecida en el planeamiento no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes».
La nueva LS/07 dice casi lo mismo en el art. 3.1: la ordenación territorial y urbanística determinan «las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste. Esta determinación no confie-
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re derecho a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes». Como puede verse, y a diferencia de las leyes anteriores, se trata de una formulación en positivo (la ordenación ... determina las facultades y deberes, y como consecuencia, esta determinación no genera indemnización), lo cual es sin duda más acertado.
La idea nuclear aquí es, por tanto, que la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no produce una auténtica lesión resarcible a los afectados por ella, por lo que no da derecho a indemnización, ya que es precisamente dicha ordenación la que define «las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste» (art. 3.1). La única excepción se da cuando las leyes establezcan expresamente lo contrario, es decir, la posibilidad de obtener una indemnización.
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Este principio deriva del llamado carácter estatutario del derecho de propiedad inmobiliaria, recogido en el art. 76 LS/76 y en los arts. 5 y 8 LS/92. En la nueva LS/07, este principio está recogido con más fuerza si cabe que antes en el art. 7.1: «El régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística».
Este carácter significa, en palabras del Tribunal Supremo, que el contenido de la propiedad inmobiliaria «será en cada momento el que derive de la ordenación urbanística, siendo pues lícita la modificación de ésta, modificación que, por otra parte, no debe dar lugar a indemnización en principio dado que las facultades propias del dominio, en cuanto creación del ordenamiento, serán las concretadas en la ordenación urbanística vigente en cada momento» (STS de 17.06.1989. En la misma línea, la STS de 20.03.1989, RJ 1989\2240).
Aplicando este principio al ámbito de la responsabilidad, ello significa que son la ley y el plan urbanístico quienes crean y configuran los derechos de aprovechamiento urbanístico de los particulares y, en consecuencia, no hay derechos oponibles frente a dicha ordenación, salvo en los casos previstos en la propia Ley (Preámbulo de la LRRU de 1990 III,1: «El planeamiento urbanístico confiere sólo una aptitud inicial para la edificación de un terreno, pero el derecho consolidado se alcanza sólo ... tras cubrir unas determinadas fases, que tienden a garantizar la efectividad del principio redistributivo, el cumplimiento de las cargas de cesión, la realización de la obra urbanizadora precisa y la sujeción del ejercicio del mismo a la verificación de su conformidad plena con la ordenación urbanística mediante la exigencia de licencia municipal».
La consecuencia lógica de todo lo anterior es la no indemnizabilidad de las «situaciones fuera de ordenación» producidas por los cambios de la ordenación territorial o urbanística (art. 30.a in fine), ya que es la norma (el Plan, habitualmente) la que da y la que quita derechos.
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El principio general es, entonces, la no indemnizabilidad por la nueva ordenación. Pero ya se ha advertido que la propia LS/07 contempla algunas excepciones -la mayoría en el art. 30-, que se pueden resumir en varios supuestos:
- indemnizaciones por la alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial y urbanística o del acto o negocio de adjudicación de la actividad (art. 30.a);
- indemnización por vinculaciones o limitaciones singulares (art. 30.b);
- indemnización por modificación o extinción de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial y urbanística (art. 30.c)
- indemnizaciones por anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, demora injustificada en su otorgamiento o denegación improcedente (art. 30.d);
Junto a estos supuestos sistemáticamente ordenados en el art. 30, la LS/ 07 contiene algunos otros casos de indemnización, que caben en lo que la legislación anterior llamaba «gastos efectuados en el proceso urbanizador» (art. 44.2 LS/98: por ejemplo, el art. 6.b in fine).
Estos supuestos expresamente recogidos en la LS no agotan todos los casos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas en materia urbanística. En virtud del principio general de responsabilidad contenido en la legislación administrativa común (en concreto, en los art. 139 y ss. de la LRJPC), cualquier otra acción, actuación u omisión administrativa en la materia que genere una lesión resarcible (como una suspensión ilegal de los efectos de una licencia, una orden ilegal de paralización de obras, una declaración de ruina ilegal, etc) será indemnizable.
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Con carácter general, podemos decir que la nueva Ley no introduce en principio grandes cambios en el tema de la responsabilidad de la Administración en materia urbanística respecto a la situación anterior, aunque lógicamente adapta esta institución a la nueva concepción de las actuaciones urbanizadoras, tal como reconoce la Exposición de Motivos: «En materia de reversión y de...
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