Los supuestos de aplicación de los artículos 39 y 40 de la Carta de las Naciones Unidas
| Autor | Marís de los Ángeles Cano Linares |
| Cargo del Autor | Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 59-107 |
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Aún cuando, desde que el C.S. comenzara a funcionar, los Estados fueron activos en presentar cuestiones que consideraban debían abordarse en el marco del Capítulo VII, el criterio de presentación utilizado por el Estado no condicionó en absoluto el tratamiento de la cuestión por parte de este órgano. En este sentido, el Consejo consideró, desde el inicio de su actividad, que no estaba vinculado por una calificación del litigio resultante de las comunicaciones o de las declaraciones hechas por las partes interesadas94.
Ello se añadió al hecho de que el margen de acción del C.S. quedara mermado al no disponer de las fuerzas previstas en el artículo 43, lo que debilitó su autoridad. Todas estas circunstancias condujeron a que el Consejo recurriera preferentemente a su poder de recomendación en vez de adoptar resoluciones de carácter jurídicamente vinculante, en virtud del Capítulo VII de la Carta y a los poderes conferidos en el artículo 40 de la Carta, sin proceder a una previa determinación, especialmente con la finalidad de que se alcanzase un alto el fuego. En este sentido, M. VIRALLY afirma que a pesar del término "instar" (call upon en la versión inglesa, inviter en la francesa), utilizado en el artículo 40, está admitido en la práctica que el C.S. puede tomar sobre esta base decisiones obligatorias para sus destinatarios en virtud del artículo 25. Asimismo, afirma que el C.S. ha hecho frecuentemente uso de estos poderes que por no perjudicar los derechos, las reclamaciones o la posición de las
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partes interesadas, son adecuados para lograr el restablecimiento de la paz al interrumpir las hostilidades en curso95.
Todo ello llevó a reducir, según algunos autores, la importancia de la distinción entre el Capítulo VI y la acción bajo el Capítulo VII. Así, se señala que el C.S. recurrió a adoptar medidas de la naturaleza expresamente autorizada en el artículo 40 sin haber realizado previamente una determinación en el sentido del artículo 3996. Y es cierto que se han podido adoptar medidas del tipo de las previstas en el artículo 40 de la Carta sin la previa calificación pero, en ningún caso, las medidas previstas en los artículos 41 o 42 de la misma. Y ello porque las medidas provisionales pueden confundirse como recomendación a las partes para evitar que se agrave la situación y, por tanto, identificarse con las posibilidades de acción previstas en el Capítulo VI de la C.N.U.
Pero, si se produce la determinación prevista en el artículo 39 de la Carta, las medidas provisionales, exigencias a las partes implicadas, cumplen una función distinta. Si se incumplen pueden dar lugar a la adopción de medidas coercitivas. En cuanto al mencionado poder de recomendación del C.S., considero que la posibilidad prevista en el artículo 39 de la Carta no puede en absoluto ser identificada con las competencias que el Consejo tiene atribuidas en el Capítulo VI de la Carta. La recomendación de las medidas previstas en los artículos 41 y 42 de la Carta está destinada a alterar las relaciones jurídicas preexistentes entre los Estados y, aún no siendo un acto de eficacia normativa directa, el cumplimiento voluntario por parte de los Estados de la recomendación de las medidas previstas en los artículos 41 y 42 de la Carta no supone incurrir en responsabilidad internacional por el hecho ilícito que representaría el incumplimiento de las obligaciones preexistentes en esas relaciones interestatales. Luego este tipo concreto de recomendación opera como "una habilitación que excluye la ilicitud del hecho" o bien podría de ser considerada como un "acto de eficacia jurídica condicionada".
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El acto institucional obligará al destinatario cuando éste, al adoptar la conducta recomendada, tácitamente lo acepte como tal. Por tanto, el consen- timiento del Estado frente a la resolución concreta dará lugar al nacimiento de obligaciones jurídicas que no diferirán de las nacidas de una decisión adoptada por el C.S. en el mismo sentido. O bien se trata de resoluciones jurídicamente vinculantes que dan lugar al nacimiento de obligaciones de comportamiento frente a las obligaciones de resultado que nacen cuando se deciden tales medi- das. En esta línea, W. PFEINFERBERGER afirma que el artículo 39 confiere al C.S. el derecho de hacer recomendaciones en caso de amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión pero que tanto la letra del artículo como su interpretación histórica muestran que ello implica recomendaciones que no exijan ninguna de las medidas mencionadas en los artículos 41 y 4297.
Por su parte, J. A. FROWEIN acepta esta posibilidad (producida en la práctica) y plantea la cuestión concreta del valor de estas recomendaciones en relación con el Estado afectado por las medidas adoptadas por otros Estados sobre su base. Afirma, en concreto, que "a recommendation is not legally binding and cannot create the necessary justification". Por ello considera que tales medidas constituirían hechos ilícitos salvo que existiera otra norma de derecho inter-nacional que justificara la acción. Tal norma, considera el autor, puede ser o el artículo 51 de la C.N.U. o el derecho a las represalias pacíficas98.
Por tanto, frente al condicionamiento impuesto por las circunstancias socio-históricas, el empirismo siempre ha caracterizado la actuación del C.S.99.
En ese contexto, la posibilidad de proceder a la determinación prevista en el artículo 39 de la Carta ha sido tratada en la práctica de las Naciones Unidas como un acto de considerable importancia, por ser la condición necesaria para el ejercicio de los poderes de naturaleza excepcional de los artículos 41 y 42, dando lugar a escasos supuestos en los que se reconociera la existencia de una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión100.
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Esta determinación, considerada como operación intelectual, consistente en apreciar los hechos y en calificarlos, necesaria como paso previo a la acción, es, pese a realizarla un órgano político, y en palabras de M. VIRALLY, "un jugement en droit, puisqu’il aboutit à une qualification juridique, dont seront tirées des conséquences juridiques". En este sentido, "Operación intelectual no tan diferente de la que haría un tribunal aunque haya que hablar de un juicio po- lítico por ser pronunciado por un órgano político, por lo que las motivaciones de sus miembros corren el riesgo de ser tanto políticas (es decir marcadas por la consideración de sus intereses políticos) como jurídicas (es decir inspiradas por reglas o conceptos jurídicos). En esto se opone a la decisión judicial"101.
No obstante, la naturaleza política del órgano que realiza la determinación así como la discrecionalidad en la apreciación de los hechos son los dos principales argumentos utilizados por ciertos sectores de la doctrina para negar tanto el carácter jurídico de la calificación como la naturaleza sancionadora de las medidas impuestas.
En el período de tiempo que estamos considerando, los cuarenta y cuatro primeros años de existencia de la Organización, se han presentado102exclu-
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sivamente seis supuestos de aplicación del Capítulo VII, en el sentido de determinación por el C.S. de acuerdo con el artículo 39, que, a su vez, sólo fue seguida, en tres de ellos, de la adopción de medidas coercitivas.
Los casos, en orden cronológico y tomando como fecha la del año en que se adopta la decisión por la que se encuadran en uno de los supuestos del artículo 39, dado que en varios de ellos la cuestión se encontraba, con anterioridad en el orden del día del C.S. y había sido estudiada por éste, adoptando diferentes resoluciones al respecto, muestra de ese tratamiento conjunto de un mismo asunto en el marco del Capítulo VI y VII de la Carta, son los siguientes:
- Amenaza a la paz: Palestina (1948) mediante la Resolución 54 (1948), de 15 de julio de 1948. Párrafo 1 en la que se "Decide que la situación existente en Palestina constituye una amenaza a la paz en el sentido del Artículo 39 de la Carta"; Rhodesia (1966) mediante la Resolución 232 (1966), de 16 de diciembre de 1966 en la que s expresa que "Actuando de conformidad con los Artículos 39 y 41 de la Carta de las Naciones Unidas, 1. Resuelve que la actual situación en Rhodesia del Sur constituye una amenaza a la paz y la seguridad internacionales; ". Sin embargo, con anterioridad, la Resolución 217 (1965), de 20 de noviembre de 1965, en su Párrafo 1 "Determina que la situación originada por la proclamación de independencia hecha por las autoridades ilegales de Rhodesia del Sur es extremadamente grave, que el Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte debe ponerle fin y que su continuación en el tiempo constituye una amenaza para la paz y la seguridad internacionales". Afirmación reiterada en el mismo Párrafo y en los mismos términos en la resolución 221 (1966), de 9 de abril de 1966 cuyo párrafo 1 "determina que la situación así provocada constituye una amenaza a la paz"; y Sudáfrica (1977), mediante la Resolución 418 (1977), de 4 de noviembre de 1977 en la que se dice que "Actuando por lo tanto en virtud del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, 1. Determina, en relación con la política y los actos del Gobierno de Sudáfrica, que la adquisición por Sudáfrica de armas y material conexo constituye una amenaza para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales".
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