La supuesta inconstitucionalidad del conflicto local y el problema de su naturaleza jurídica

AutorRafael Naranjo de la Cruz
Páginas97-106

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El conflicto en defensa de la autonomía local no se encuentra, como sabemos, previsto como tal proceso constitucional en la Norma Fundamental. Se trata, por tanto, de una creación del legislador establecida sobre la base de la autorización dispuesta en el art. lól.l.d) CE1. En este apartado nos proponemos analizar el margen de libertad que este precepto otorga al legislador para el diseño del conflicto local, así como las consecuencias que de ahí se derivan, no sólo sobre la propia constitucionalidad del proceso, sino también de cara a una posible reforma de la LOTC. A estos efectos, será también necesario pronunciarse acerca de la naturaleza del conflicto en defensa de la autonomía local, dada la íntima relación existente entre ambas cuestiones.

El art. lól.l.d) CE, tras mencionar al recurso de inconstitucionalidad, al recurso de amparo y al conflicto de competencia (apartados a, b y c, respectivamente) otorga al TC competencia para resolver sobre «las demás materias que le atribuyan la Constitución o las leyes orgánicas». Ello ha permitido sostener que la protección de la autonomía local constituye una nueva «materia» a efectos del art. lól.l.d) CE, lo que distingue al proceso establecido con este fin de los ya existentes2.

Sin embargo, el sistema de atribución competencial que resulta del proceso indicado no está basado en un criterio material, sino procesal. El artículo 161 CE no establece las materias sobre las que puede conocer el TC, sino que contiene un listado de procesos mediante los que ha de ejercer sus competencias. Así pues, el objeto del art. lól.l.d) no es permitir la ampliación de las materias de los procesos establecidos, sino atribuir nuevos procesos al Tribunal Constitucional3.

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El proceso así introducido debe tener como finalidad la defensa de la Constitución y del bloque de la constitucionalidad4. En su configuración se han de respetar, además, las normas que definen al mismo Tribunal Constitucional, los ámbitos competenciales que la Constitución otorga a otros órganos, y no puede disminuir, desvirtuar o modificar las competencias directamente asignadas al Alto Tribunal por la Constitución5.

Se impone, pues, la identificación de los rasgos que individualizan cada tipo procesal, en un análisis que sólo puede partir de las precisiones que sobre ellos realiza la norma constitucional. La determinación de cuándo estamos ante un proceso «nuevo», distinto, por tanto, de los que la Constitución configura, conlleva -y ahí radica, sin duda, la imposibilidad de lograr un cierto acuerdo en la doctrina al respecto- una insuperable carga de subjetividad y relativismo, siendo así que, dependiendo del rigor del criterio elegido, se alcanzan conclusiones dispares sobre la constitucionalidad del proceso de creación legal6. Ante la ambigüedad que arroja la Constitución en este punto, la necesidad misma de reconocer virtualidad práctica al art. 161.l.d) CE exige, a nuestro juicio, la adopción de un criterio dotado de cierta flexibilidad.

La atención al respecto se ha centrado principalmente en la relación del conflicto local con el recurso de inconstitucionalidad. En efecto, un conflicto local que supusiera simplemente la extensión del círculo de sujetos legitimados para presentar un recurso de inconstitucionalidad, se habría introducido en el orde-

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namiento de manera contraria a la Norma Fundamental, que, en su art. 162.1.a), enumera de manera taxativa los órganos que gozan de dicha legitimación sin mencionar entre ellos a los entes locales7. No obstante, no es éste el caso del proceso creado8. Otra opinión parte necesariamente de la creencia de que el recurso de inconstitucionalidad disfruta de un monopolio sobre el control de las leyes o normas con rango de ley9, de que es el único proceso que permite obte- ner del Tribunal Constitucional la declaración de inconstitucionalidad de estas normas10, o de ambas a la vez.

La referencia en el artículo 161.1.a) CE al «recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley» no excluye este obje- to de otros procesos, sino tan sólo define aquél sobre el que debe necesaria- mente versar, por contraposición a las normas que no disfrutan de dicha natu- raleza. Además, nada en la Norma Fundamental impide que tanto el recurso de amparo como el conflicto de competencias, dentro del respeto a sus propios ele- mentos característicos, se presenten sobre este objeto, sino que en ambos casos la decisión al respecto quedaba remitida al legislador11. No se ve por qué, a falta de prohibición alguna en la Norma Fundamental, debe suceder algo distinto en relación con los nuevos procesos para cuya creación aquél queda habilitado por la Constitución12.

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Por su parte, la inclusión en el art. 161.1.a) CE, relativo al recurso de inconstitucionalidad, de la referencia a la declaración de inconstitucionalidad no debe ser interpretada como la exclusión como contenido posible de la sentencia en los demás procesos constitucionales de tal declaración. De hecho, no cabe la menor duda de que en la cuestión de inconstitucionalidad es posible un pronunciamiento con este contenido, aunque en el art. 163 CE no se establezca previsión alguna similar a la del art. 161.1.a). Asimismo, el art. 164 CE se refiere en términos generales a «Las (sentencias) que declaren la inconstitucionalidad de una ley o de una norma con fuerza de ley», sin deli- mitar el círculo de procesos que pueden finalizar con una sentencia de este tipo. Por ello sería de aplicación con independencia de la naturaleza del pro- ceso en que se dicte13.

En cualquier caso, si existiera -lo que aquí se discute- una tal reserva a favor del recurso de inconstitucionalidad de la declaración de inconstituciona- lidad de una ley, nos encontraríamos con graves problemas incluso para justi- ficar la articulación de la propia autocuestión en el marco del conflicto en defensa de la autonomía local. En primer lugar, porque esta autocuestión tiene también como único fundamento posible el art. 161.l.d) CE, por lo que se encuentra sometida a los mismos límites que afectan al conflicto. Sin prejuzgar ahora el mecanismo del art. 55.2 LOTC, no cabe una interpretación de la conflict autocuestión en el inconstitucionalidad, e art. 163 CE, para los «aplicable al caso», cuy te tal «aplicabilidad» al recurso de amparo, se o local como mera concreción n la medida en que ésta se prevé, tal supuestos en los que la norma sobre o fallo depende de su validez. En el caso, toda vez que, a diferencia de l parte de un enjuiciamiento abstracto e la cuestión de como resulta del que se plantea es conflicto no exis- que sucede en el e la ley, independiente, por tanto, de su aplicación en un supuesto concreto14. Pero es que, ade-

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más, teniendo en cuenta la identidad sustancial que existe entre el control que efectúa el Tribunal Constitucional a partir del planteamiento del conflicto y el que realiza tras la autocuestión, esta segunda fase resulta en la práctica absolutamente condicionada por la primera. De este modo, la única finalidad que se persigue con su creación, como se puede apreciar en la lectura del dictamen del Consejo de Estado, es la de eludir las dudas sobre la conformidad a la Constitución que suscitaría la posibilidad de declarar inconstitucional una ley a instancias de los entes locales legitimados para plantear el conflicto. Se trata, pues, de un artificio formal incapaz de impedir, por su propio objetivo, la atri- bución a ella de los mismos vicios que, en su caso, presentara la solución evi- tada15. ¿Cuál es, a nuestro juicio, el rasgo que identifica frente a los demás proce- sos al recurso de inconstitucionalidad? Se trata de la peculiar relación -o ausencia de ella- entre los legitimados para su interposición y la pretensión formulada. En efecto, el recurso de inconstitucionalidad es un proceso que actúa como garantía objetiva de la Constitución, permitiendo que los sujetos referidos en el art. 162.1.a) CE impugnen ante el Tribunal Constitucional cual- quier vulneración de la Norma Fundamental ocasionada por una norma con rango de ley, sin necesidad de acreditar para ello la titularidad de un interés sub- jetivo en el asunto16.

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Desde esta perspectiva debe ser valorada la mayor o menor proximidad del conflicto local al recurso de inconstitucionalidad para obtener de ahí la conclusión que proceda acerca de su conformidad a la Norma Fundamental.

Por lo que a la presencia de interés subjetivo como requisito de legitimación se refiere, ha de distinguirse en el conflicto entre el supuesto de legitimación individual, en el que, por su propia naturaleza, este interés debe concurrir, y los supuestos de legitimación colectiva, en los que puede darse el caso de que esto no suceda17. El primer supuesto se aleja, por ello mismo, del recurso de incons- titucionalidad. En el segundo, sin embargo, nos encontraríamos, de verificarse finalmente la condición señalada, con una legitimación abstracta, independiente, en principio, de la existencia o no de interés subjetivo, tal y como ocurre en el recurso de inconstitucionalidad, sin perjuicio de que aquél se pueda encontrar presente en gran parte de los entes locales que se sumasen al planteamiento del conflicto. En tal caso, la diferencia entre el conflicto local y el recurso de inconstitucionalidad debe buscarse en la distinta amplitud del parámetro de control invocable en los respectivos procesos. Así, mientras uno -el recurso de inconstitucionalidad- se puede interponer por causa de cualquier infracción constitucional de la ley, en el otro sólo tiene cabida la vulneración de la autonomía local. Si se considera ésta una diferencia meramente cuantitativa, puede argumentarse la posible inconstitucionalidad de esta modalidad del conflicto local. Si, por el contrario, se ve en ella un rasgo distintivo desde un punto de vista cualitativo, deberá concluirse que estamos, también entonces, ante un proceso...

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