Reflexiones acerca de supresión de distinción entre suelo urbanizable programado y suelo urbanizable no programado...
| Autor | Miguel Angel López Toledano |
| Cargo | Ingeniero Técnico Urbanista |
Reflexiones acerca de supresión de distinción entre suelo urbanizable programado y suelo urbanizable no programado establecida en el Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y colegios profesionales (BOE núm. 139, de 8 de junio de 1996,y corrección de errores del mismo en el BOE núm. 147, de 18 de junio de 1996)
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AGRADECIMIENTO
En el marco de las Jornadas que la Revista de Derecho Urbanístico ofrece con la urgencia y oportunidad que requiere el alcance de las, entre otras, Medidas Liberalizadoras en Materia de Suelo establecidas en el Real Decreto - Ley 5/1996, de 7 de junio (BOE número 139, de 8 de junio) y su corrección de errores (BOE núm. 147, de 18 de junio), he sido invitado para expresar Y compartir las reflexiones en tomo a la
SUPRESION DE LA DISTINCION ENTRE SUELO URBANIZABLE PROGRAMADO Y SUELO URBANIZABLE NO PROGRAMADO
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No sólo es obligado, sino que me es especialmente grato y justo manifestar mi agradecimiento a la Revista de Derecho Urbanístico por la confianza que reiteradamente me significa con sus invitaciones a los diversos Cursos y Jornadas que organiza.
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ALCANCE DE LAS REFLEXIONES
Las reflexiones que siguen se limitan, pues, a lo dispuesto en el artículo 1 del Real Decreto - Ley 5/1996, de 7 de junio, y por su estricta relación con el mismo a las Disposiciones Transitoria, Derogatoria y Final Primero del mismo, que literalmente disponen:
Artículo 1. Supresión de la distinción entre suelo urbanizable programado y suelo urbanizable no programado.
Uno. Queda suprimida la distinción entre suelo urbanizable programado y suelo urbanizable no programado establecida en el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, refundiéndose ambas clases de suelo, denominándose suelo urbanizable.
Dos. Constituirán el suelo urbanizable los terrenos a los que el planeamiento general declare adecuados para ser urbanizados.
Tres. Para el desarrollo urbanístico del suelo urbanizable serán de aplicación las disposiciones contenidas en el Real Decreto Legislativo 1/1992 para el suelo urbanizable programado.
DISPOSICION TRANSITORIA
Urbanismo y suelo
A los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor del presente Real Decreto - Ley no les será de aplicación lo dispuesto en los artículos 1, 3 y 4 del mismo, rigiéndose por la normativa anterior. El suelo clasificado como urbanizable no programado en el planeamiento vigente o en tramitación a la entrada en vigor de este Real Decreto - Ley mantendrá el régimen jurídico previsto en la normativa anterior. No obstante, podrán promoverse y ejecutarse sin necesidad de concurso, bien por iniciativa pública o por iniciativa privada mediante cualquiera de los sistemas de actuación previstos en la legislación urbanística.
DISPOSICION DEROGATORIA
Quedan derogadas las normas legales o disposiciones administrativas que se opongan a lo previsto en el presente Real Decreto - Ley.
DISPOSICION FINAL PRIMERA
Al amparo de los artículos 149.1.1.º, 8.º, 13.º, 18.º y 23.º de la Constitución se declara el carácter de legislación básica el artículo 2 del presente Real Decreto - Ley.
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DEL CARACTER DE LAS REFLEXIONES
El Real Decreto - Ley objeto de análisis aparece en un momento del panorama urbanístico español en el que, sin haberse asentado socialmente la Reforma de 1990, muchos municipios han elaborado su planeamiento municipal y realizado su gestión de conformidad con la misma, y algunas Comunidades Autónomas han legislado siguiendo los contenidos básicos de la misma. No obstante, en ámbitos de pensamiento y decisión se ha anunciado la conveniencia de una reforma o revisión de la expresada Reforma, existiendo incluso Proyectos legislativos al respecto.
El Real Decreto - Ley 5/1996 aparece en el marco de Medidas Liberalizadoras con objeto principal de Incentivación de la Economía, teniendo un contenido parcial en relación con el ordenamiento urbanístico vigente y sin anunciar si será un «a modo de avance» de nuevas reformas o cambios de la normativa urbanística.
Ante la situación descrita de profusión normativa reciente, en muchos casos anunciando y formulándose como una cierta «panacea» para la resolución de los problemas urbanísticos; la intrincada complejidad de las competencias en materia urbanística; la incidencia de la materia de suelo y urbanismo en instituciones de Derecho Público y Privado, de procesos de planeamiento y gestión abiertos según la Reforma de 1990, culminada en la Refundición de 1992, se produce una primera tentación cual es la de orientar las reflexiones sobre aspectos de globalidad, evitando entrar en consideraciones de eficacia operativa. Globalidad relativa a aspectos tales como: conveniencia, oportunidad de alterar aspectos parciales de la legislación urbanística sin explicitar un proyecto global de la misma, el empleó de la figura del Real Decreto - Ley como el adecuado para cambiar aspectos tan sustanciales como el estatuto de la propiedad inmobiliaria y de las competencias atribuidas en la Ley de Bases de Régimen Local a los órganos de Gobierno unipersonales y colegiados, etc.
Pero ello produciría un debate de globalidad que quizás dejara fuera del mismo o demorara la resolución de los problemas concretos en términos de la satisfacción de las necesidades demandadas por los ciudadanos, tendiendo a producir una «cierta deslegitimación social» antes de profundizar en su conocimiento y en cómo puede ser aplicado para satisfacer las necesidades existentes corrigiendo las disfuncionalidades con los institutos vigentes y no remitirse a un ámbito de referencia que por su globalidad eluda las acciones públicas y privadas que den satisfacción a las necesidades.
Por ello, aún estimando necesario y conveniente el debate anteriormente referido y apenas enunciado y aprendiendo del debate de globalidad sobre la Reforma de 1990 que evitó entrar en consideraciones de eficacia operativa y de alcance social o de corrección de las disfunciones mediante orientaciones de acciones administrativas, me ha parecido más oportuno y conveniente orientar las reflexiones siguientes sobre cómo la medida del artículo 1 del Real Decreto - Ley 5/1996 puede incardinarse con el «mínimo coste» en el ordenamiento actual y, en su caso, proponer cómo podrían resolverse los «vacíos» o dudas que en relación con el mismo pueda generarse.
Esta opción puede tener un carácter más «modesto» o menos «brillante», pero nace desde mi profunda convicción de que es necesario introducir y converger en el debate urbanístico hacia «una cierta suerte de sentido común» que evite consideraciones «mágicas» o de ofertas de «panaceas» en el fenómeno urbanístico que, en espera de su aparición, dejen de lado las actuaciones necesarias y concretas. Esta actitud a mi modo de entender sólo conduce a fracasos y frustraciones no deseables, así como a generar desconfianza social en cualquier clase de medidas para resolver los problemas urbanísticos.
Con el ánimo de no generalizar, sobre todo elevando a esa categoría sin el necesario contraste visiones particulares o particularistas, he intentado reflexionar sobre el encargo realizado, pretendiendo insertar este «nuevo árbol» en el «bosque» que configura el ordenamiento urbanístico actual, dejando para ponentes más cualificados o para otros foros la necesidad de debatir y consensuar «el bosque urbanístico del siglo XXI».
Así, las reflexiones se han estructurado en tomo a tres grandes ejes que me parecían los aglutinantes del objetivo perseguido, con el riesgo que supone ofrecer un texto escrito desde la urgencia, y en el que muchas de las consideraciones son a «modo de notas» que requerirán sin duda de más intenso y profundo análisis y comentario, pero que he preferido ofrecer para, al menos, suscitar a reflexión y su complemento en los aspectos más relevantes. Estos ejes son:
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De la adecuación de la medida de supresión de la distinción del suelo urbanizable programado y suelo urbanizable no programado a los objetivos enunciados en la Exposición de Motivos del Real Decreto - Ley 5/1996, de 7 de junio.
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Del carácter, aplicabilidad y alcance de la medida.
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De la incidencia de la medida en el articulado del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (en adelante TR92).
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DE LA ADECUACION DE LA MEDIDA A LOS OBJETIVOS ENUMERADOS EN LA EXPOSICION DE MOTIVOS DEL REAL DECRETO - LEY 5/1996, DE 7 DE JUNIO
4.1. EN RELACION CON LA OFERTA DE SUELO
Comienza la Exposición de Motivos del Real Decreto - Ley 5/1996 con la siguiente literalidad:
Dada la situación del mercado de suelo y vivienda, se hace necesaria la aprobación de unas primeras medidas que ayudarán a incrementar la oferta de suelo...
En relación con esta afirmación de la Exposición de Motivos, y ante comentarios aparecidos en medios de comunicación, artículos y declaraciones en ámbitos o personas responsables de la actividad urbanística, es necesario, a pesar de su obviedad, realizar ciertas precisiones.
La medida que analizamos de supresión de la distinción entre suelo urbanizable programado y suelo urbanizable no programa do sólo afecta a municipios con Plan General de Ordenación Urbana, dado que en los municipios con Normas Subsidiarias más del 80 por 100 de los que cuentan con planeamiento general existe el suelo apto para urbanizar, que según el artículo 11.3 TR92 se equipara al urbanizable programado, excepto en la necesidad de programa y del régimen de utilización hasta la...
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