La supresión de los pequeños municipios: régimen, alternativas, ventajas e inconvenientes
| Autor | Manuel Rebollo |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Córdoba |
| Páginas | 151-205 |
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España cuenta con algo más de 8.000 municipios muy distintos entre sí tanto en número de habitantes como en extensión. Pero en todo caso abundan los pequeños en población y en territorio. Del total, unos 7.000 tienen menos de 5.000 habitantes y casi un millar menos de un centenar de habitantes, repartidos de forma muy desigual en las distintas comunidades autónomas2. Por lo que se refiere a su extensión, hay grandes diferencias, no ya entre los de distintas comunidades autónomas, sino entre diferentes provincias. Por ejemplo, en Murcia los municipios tienen una superficie media de algo más de 250 Km2, en Andalucía de unos 115 Km2, con municipios como el de Córdoba con 1.255,24 Km2(sólo algo menos que la provincia de Guipúzcoa que tiene 1.900); mientras que en el extremo opuesto, en la provincia de Barcelona la media de los términos municipales es de algo más de 25 Km2y en la de Vizcaya no llega a los 22 Km2 3. En esta superabundancia de municipios y en la consiguiente atomización nos diferenciamos bastante de Portugal, a la que bien podríamos señalar como un modelo. Es más, Portugal es precursora y adelantada de muchos Estados europeos pues, no habiendo tenido nunca un número desmesurado de municipios (a lo sumo llegó a tener unos 800), realizó hace mucho tiempo una drástica reducción, como siglo y medio después han hecho Alemania, Bélgica, Gran Bretaña, Holanda, Suecia, Grecia... aunque todos ellos con resultados más modestos que Portugal. Las bases de su mapa municipal se sentaron en 1.836 y, desde entonces, se han respetado escrupulosamente sus principios y racionalidad. De hecho, en algunos momentos se ha reducido notablemente el número de municipios y, en cualquier caso, ha some-tido a criterios rigurosos la creación de nuevos municipios. Cuenta así con alrededor de 300 municipios, de los cuales sólo unos 40 tienen menos de 5.000 habitantes4. La diferencia con España es abismal y hasta ha sido mucho mayor
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a mediados del siglo XIX que fue cuando alcanzamos nuestro record5. En la actualidad, sólo la provincia de Burgos, que no llega ni remotamente al medio millón de habitantes, tiene bastantes más municipios que toda Portugal. Si Portugal padeciese el minifundismo municipal de España, multiplicaría por siete su actual número de municipios. Naturalmente no se les ocurrirá seguir esa senda ni nadie se atreverá ni en broma a sugerirla. Más bien, es España la que puede mirar con envidia esa organización municipal portuguesa y la legislación que la ha hecho posible y que la mantiene. Podríamos decir que, ante el problema de los pequeños municipios, hemos actuado de forma diferente según nuestras distintas tradiciones taurinas: los portugueses, como sus forçados, «han cogido el toro por los cuernos»; los españoles nos hemos dedicado a torear el problema.
Con ese censo de municipios no es de extrañar que haya un amplio consenso al afirmar que hay en España demasiados municipios y demasiado pequeños y una extendida opinión sobre la necesidad de una drástica reforma. Se parte normalmente de que la existencia de municipios pequeños es una grave patología que comporta todo género de males sin mezcla de bien alguno. Entre otras cosas, impide que los ciudadanos cuenten con los servicios públicos adecuados, dificulta la existencia de una auténtica y efectiva autonomía local y genera todo tipo inconvenientes para atribuir competencias a los entes locales. Así, en suma, se les considera nocivos para el minimunicipio mismo y para sus habitantes, así
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como para el sistema en su conjunto6. La crítica viene de antiguo7y se mantiene con fuerza en la actualidad8. Entre las últimas más brillantes y hasta vibrantes pueden traerse aquí las de los Profesores Parada Vázquez y Sosa Wagner. El primero habla de «anacrónico mapa municipal», de «miles de municipios fantasmales», todo fruto, como en Francia, de un «accidente catastrófico debido al talento demagógico de Mirabeau». Y pone el énfasis en que los males que comportan esos municipios ínfimos se han agravado recientemente, no sólo por las nuevas circunstancias sociales, sino por las jurídicas, al proclamarse más radicalmente su autonomía y haber disminuido considerablemente los controles de otras Administraciones9. No le va a la zaga el profesor Sosa que clama y reclama ante esta situación: clama contra los «municipios que no conservan de tales nada más que el nombre, convertidos ... en fantasmas de Administraciones, sin población, sin servicios, sin recursos»; y reclama una «operación de cirugía» con la «necesaria desaparición de muchos ayuntamientos, en rigor, espectros incapaces de proyectar sombra alguna de consistencia»10. Como se notará, las referencias a los fantasmas son reiteradas y expresivas. En el mapa municipal
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español, «en ocasiones, veo muertos». Así que, según parece, ya no hay que matarlos, sólo certificar su defunción y enterrarlos.
Con estos diagnósticos generalmente aceptados, lo que me corresponde aquí es exponer cómo acabar con ese minifundismo municipal o cómo reducirlo y, en concreto, cómo hacerlo conforme al Derecho español. O sea, cómo cazar a esos fantasmas, cómo enterrar a esos muertos vivientes. Así lo haré de inmediato para cumplir con el encargo que se me ha hecho por los organizadores de este
8.° Coloquio luso-español, a los que aprovecho para agradecer su esfuerzo del que tanto nos beneficiamos los profesores españoles por el enriquecedor contacto con los profesores portugueses. Pero aclaro ya que tengo algunas reservas frente a ese planteamiento, que existen algunas alternativas distintas de la pura y dura supresión de municipios y que, para muchos supuestos, pueden resultar preferibles; que quizás lo que se quiera no sea enterrar muertos sino una especie de eutanasia municipal a gusto del ejecutor. Dejemos esto para luego.
La distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas respecto a las Administraciones locales se ha resuelto en aplicación del art. 149.1.18.ª CE. En este precepto no se habla ni de competencias sobre régimen local ni sobre entes locales. Atribuye al Estado «las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas»; pero, en tanto que los entes locales son precisamente Administraciones públicas, también corresponden al Estado las bases del régimen local. Y eso incluye, no ya sólo dictar unas bases...
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