¿Gestión urbanística en manos autonómicas? Sobre las declaraciones de interés supramunicipal. Is Planning Development in regional hands? About the Supramunicipal Interest Declarations
| Autor | José Manuel Díaz Lema |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Valladolid |
| Páginas | 169-182 |
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La ley de bases de régimen local 7/1985 establece en el artículo 25. 2, d) que "la ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística" constituyen una competencia municipal, plasmando así una concepción tradicional en nuestro Derecho desde hace décadas. La competencia urbanística atribuida a los Ayuntamientos en las distintas fases o apartados mencionados se entiende sin embargo "en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas", porque en último extremo, de acuerdo con la doctrina de la autonomía-participación que inspira la ley de bases y todo nuestro régimen local, es la ley sectorial en cada caso (en este, la legislación autonómica) la que establece las concretas competencias asignadas a los Ayuntamientos.
Al margen de los tradicionales controles que ejercitan las autoridades superiores (autonómicas) en la aprobación del planeamiento, lo cierto es que en las leyes autonómicas de urbanismo y de ordenación territorial se aprecia la tendencia a implicar cada vez más a las Comunidades Autónomas en los procesos directos de transformación del suelo1, sustituyendo a los Ayuntamientos. Aunque no puede decirse que esta orientación sea común a todas las leyes autonómicas sin excepción, sí puede hablarse de una poderosa orientación general perceptible en las leyes autonómicas señaladas a continuación.
La ley 5/2006, de 2 mayo, de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja prevé en los artículos 30 y siguientes zonas de interés regional y proyectos de interés supramunicipal, cuyo objeto en el primer caso es "delimitar y ordenar ámbitos en los que se pretendan desarrollar actuaciones industriales, residenciales, terciarias, dotacionales o de implantación de infraestructuras que se consideren de interés o alcance regional" (artículo 30. 1); y en el caso de los proyectos de interés supramunicipal tendrán por objeto "regular la implantación territorial de las infraestructuras, dotaciones e instalaciones de interés social o utilidad pública" (artículo 34. 1). De forma similar, la ley de Castilla y León 10/1998, de 5 diciembre, de ordenación territorial, prevé en el artículo 20 la existencia de unos planes y proyectos regionales definidos en el apartado uno como "los instrumentos de intervención directa en la ordenación del territorio de la Comunidad". El Decreto legislativo 1/2004, de 28 diciembre, de Castilla-La Mancha, por el que se aprueba el Texto refundido de la ley de ordenación del territorio y de la actividad urbanística, prevé en el artículo 19 los llamados proyectos de singular interés con la misma finalidad descrita en las leyes anteriores. Lo mismo sucede en la ley de Andalucía de ordenación del territorio, 1/1994, de 11
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enero, cuyos artículos 38 y siguientes prevén las llamadas actuaciones de interés autonómico, reflejadas en un largo anexo en que se incluyen, por un lado, típicas obras públicas e instalaciones, junto a actuaciones residenciales de interés supramu-nicipal con destino preferente a viviendas protegidas, así como la localización de grandes superficies comerciales, turísticas e industriales no previstas en el planeamiento urbanístico general2.
Igualmente la ley urbanística de Aragón, 5/1999, de 25 marzo, en sus artículos 76 y siguientes, regulaba los proyectos supramunicipales, que pasarán posteriormente a las vigentes ley de urbanismo de Aragón 3/2009, de 17 junio, y 4/2009 de 22 junio, de ordenación del territorio: en la primera, concretamente en los artículos 87 y siguientes, se prevén los llamados planes y proyectos de interés general de Aragón, y en los artículos 32 y siguientes de la segunda se regulan también los mismos planes y proyectos dentro de los instrumentos especiales de ordenación territorial.
Asimismo, el Decreto legislativo canario 1/2000, de 8 mayo, por el que se aprueba el Texto refundido de las leyes de ordenación del territorio de Canarias y de espacios naturales, prevé en los artículos 25 y siguientes los proyectos de actuación territorial, que son sensiblemente parecidos a los que acabamos de describir en las anteriores leyes autonómicas. Por su parte, la ley de Cantabria 2/2001, de 25 junio, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo establece en los artículos 26 y siguientes el régimen de los proyectos singulares de interés regional. Por su parte, la ley extremeña 15/2001, de 14 diciembre, del suelo y ordenación territorial prevé en los artículos 60 y siguientes los proyectos de interés regional. En la misma línea, la ley gallega 10/1995, de 23 noviembre, de ordenación del territorio (modificada por la ley 6/2007, de 11 mayo) prevé en los artículos 22 y siguientes los planes y proyectos sectoriales. Asimismo, la ley madrileña 9/1995, de 28 marzo, de medidas de política territorial, suelo y urbanismo distingue, dentro de las actuaciones de interés regional, las zonas de interés regional y los proyectos de interés regional, en los artículos 19 y siguientes, y 33 y siguientes, con unas características muy similares a los anteriores. Finalmente, el Decreto legislativo 1/2005, de 10 junio por el que se aprueba el Texto refundido de la ley del suelo de la región de Murcia regula en los artículos 41 y siguientes las actuaciones de interés regional; y en esta lista que no pretende ser exhaustiva, debemos citar finalmente la ley foral navarra 35/2002, de 20 diciembre, de ordenación del territorio y urbanismo que prevé con la misma orientación de las anteriores unos planes y proyectos sectoriales de incidencia su-pramunicipal.
Con independencia de que las referidas actuaciones, proyectos, etc. (porque la terminología es realmente variada) se encuentren previstos en la legislación urbanística autonómica, o en las leyes de ordenación territorial, derivando por tanto dichos proyectos o actuaciones de la competencia autonómica en materia de ordenación territorial, lo cierto es que se produce una efectiva sustitución de los Ayuntamientos
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en todo el proceso de transformación del suelo, que va desde la asunción autonómica de la planificación urbanística de modo pleno, hasta la gestión, y en algunos casos alcanza nada menos que el otorgamiento de licencias de edificación (es lo que sucede, por ejemplo, en la ley de Castilla-La Mancha citada, artículo 22). Por eso mismo, es frecuente que en las referidas leyes autonómicas se establezca que dichos proyectos, zonas, actuaciones, etc deben contener las determinaciones propias del planeamiento urbanístico parcial.
Por otra parte, es perceptible en toda esta legislación autonómica una distinción de la mayor importancia en lo que se refiere al objeto central de estas páginas, esto es, la implicación directa de las Comunidades Autónomas en la transformación urbanística. Efectivamente, en unos casos la actuación autonómica consiste en la implantación de dotaciones, instalaciones, infraestructuras, que por sus características o por su envergadura desbordan el ámbito municipal; en general, la legislación autonómica designa este supuesto con el nombre de proyectos, que esconden o bien obras públicas o instalaciones o infraestructuras similares.
Por el contrario, en otros supuestos el objeto de la actuación regional es una actuación urbanística convencional, que las leyes autonómicas suelen definir como zonas de interés regional, planes regionales, o terminología similar, caracterizados porque el objeto de la actuación autonómica de carácter industrial, residencial, y en especial viviendas de protección pública, trasciende el ámbito local3. Es en ellas donde se advierte con más rotundidad el efecto sustitutorio de los Ayuntamientos en el proceso de transformación del suelo, y por ello merecen una atención especial.
La cuestión central en estas actuaciones urbanísticas autonómicas es la declaración de la Comunidad Autónoma en virtud de la cual se establece el interés supramu-nicipal o autonómico de la actuación referida, que constituye el detonante para la intervención autonómica. Desde la perspectiva de la asignación de competencias a los entes locales, estas actuaciones urbanísticas, y en especial las declaraciones referidas, constituyen el objeto del presente trabajo. La asignación competencial a las Comunidades Autónomas no se produce de una manera inmediata a través de la ley, sino que precede una fase administrativa en la cual se valora la importancia de la actuación, las capacidades de los Ayuntamientos concernidos para llevarla a cabo, y en último extremo la implicación de la Comunidad Autónoma. Puesto que en estas declaraciones de interés supramunicipal o supuestos asimilados está en juego la atribución de competencias a los entes locales, parece conveniente hacer una breve síntesis de esta cuestión en nuestro Derecho. Esto permitirá detectar los rasgos
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característicos de estas actuaciones urbanísticas autonómicas y las posibilidades, en último extremo, de defensa por parte de los municipios de sus competencias urbanísticas, si entienden que han sido lesionadas.
La atribución de competencias a los entes locales resulta de un delicado equilibrio en cuyo centro se sitúa la ley sectorial, ya sea la ley estatal o la autonómica, en virtud de la distribución competencial fundamental contenida en la Constitución. Según el modelo inspirador de la ley 7/1985, de 2 abril, reguladora de bases del régimen local, asumido y explicado repetidamente por el Tribunal Constitucional, es la ley sectorial la que, dentro del marco competencial general de la ley de bases, fija la concreta participación o competencia de los entes locales, y puesto que esta premisa dejaría por completo en manos del legislador sectorial la autonomía...
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