La regla de la supletorietat en la relació de l'ordenament estatal I l'autonòmic (comentari a les sentències del tribunal constitucional 118/1996 I 61/1997)

AutorMarcel Mateu
Páginas293-311

Page 293

I Introducció

Delimitar l'àmbit de la supletorietat implica definir com s'articulen, en l'ordenament jurídic espanyol, el dret de l'Escat i el dret de les comunitats autònomes. La doctrina coincideix a explicar que la relació entre l'ordenament jurídic de l'Estat i l'ordenament jurídic de cada una de les comunitats autònomes opera a través de tres eixos fonamentals: el principi de competència, la regla de prevalença i la de supletorietat, aquestes dues últimes previstes a l'art. 149.3 CE.

L'apartat 3 de l'article 149 CE conté disposicions diverses, de significat i abast molt diferents, malgrat que la Constitució les aglutina en un sol paràgraf. Així ho afirma el Tribunal Constitucional en la Sentència 118/1996, quan especifica que: «En la primera frase de ese pàrrafo se establece la posibilidad de que las materias no atribuidas expresamente alEstado por la Constitución sean asumidas por las Comuni-dades Autónomas. En la segunda, se atribuye alEstado una competència residual sobre las materias no asumidas en los Estatutos de Autonomia y se dispone, en caso de conflicte, la prevalencia del Derecho estatal en la que no sea de exclusiva competència autonòmica. Ycomo clàusula de cierre del ordenamiento, se establece la supletoriedad del Derecho estatal» (FJ 4).

En el tractament d'aquestes disposicions s'ha produït un contrast significatiu: d'una banda, la clàusula residual va tenir en els primers anys de vigència del text constitucional una aparició constant en la jurisprudència del Tribunal Constitucional, sense que meresqués un estudi correlatiu en la doctrina, que generalment s'ha limitat a fer-ne un ressenya genèrica; d'altra banda, la regla de prevalença va serPage 294 objecte de complets i fonamentats treballs doctrinals,1 alguns dels quals es pronunciaven obertament sobre la posició rellevant que estava cridada a ocupar aquesta regla en el sistema, mentre que en l'àmbit jurisprudèncial s'ha mantingut pràcticament inèdita;2 finalment, la regla de supletorietat, si bé va comptar amb pocs estudis específics durant la dècada dels vuitanta i amb una atenció similar per part de la jurisprudència,3 a l'inici dels noranta va ser objecte de la important STC 147/1991 i més recentment s'ha convertit en un dels instituts que més ha acaparat l'atenció dels juristes des que el Tribunal Constitucional va dictar la STC 118/1996 i més encara amb la STC 61/1997, que ha fet proliferar espectacularment tot tipus de pronunciaments i comentaris, especialment en l'àmbit urbanístic.

Tot i que, en bona part, aquestes dues últimes sentències citades només confirmen la STC 147/1991, certament les relacions entre l'ordenament de l'Estat i el de les comunitats autònomes no seran iguals després d'aquestes darreres sentències. No obstant això, la transcendència d'aquests pronunciaments no sembla que pugui tenir l'abast que els atribueix Jiménez de Parga en els seus reiterats vots particulars. El magistrat discrepant considera que la nova doctrina que aporten aquestes sentències respecte a la supletorietat «introduce una nueva forma de organización territorial del poder publico», ja que «supone la desfigurarien delEstado de las Autonomías y la apertura a la implantación del modelo federal», conversió que no dubta a qualificar de transcendència constituent.

II La necessitat de garantir la completesa de l'ordenament. Dues posicions

A partir del triple contingut de l'art. 149.3 CE, per al Tribunal Constitucional és clar que «la preocupación del constituyente se despliega, pues, de modo fàcilmente perceptible: se trata de que, pese a su necesaria e imprevisible evolución, 4 plenitud del ordenamiento no padezca ni a causa de una falta de asunción de competencias (y a ese fin se orientan las que con caràcter residual se atribuyen al Estado), ni a causa de las lagunas que inicialmenre pudiera provocar su falta de ejercicio (y a ese objetivo se endereza la cldusula de supletoriedad)».5

Page 295

Així, la forma d'entendre la clàusula de supletorietat estarà condicionada per la resposta que es doni a la necessicat de garantir la completesa de l'ordenament. La interpretació de la supletorietat dependrà en bona mesura de si la necessària plenitud de l'ordenament es predica només de l'ordenament estatal o també dets ordenaments de les comunitats autònomes. Dues són, bàsicament, les posicions que hi ha hagut fins ara en la doctrina.

Existeix un sector doctrinal important -molt influent i aparentment dominant- que coincideix fonamentalment en una concepció de la regla de la supletorietat basada en la comprensió de l'ordenament estatal com un ordenament complet, de manera que els ordenaments autonòmics són parcials i, per tant, no dotats d'una configuració sistemàtica com la que caracteritza el primer.5 En aquest sentit, E. García de Enterría assenyala que la supletorietat posa de manifest un principi de fons molt més important, ja que «El Derecho del Estado es el Derecho general o común, organicamente completo, en tanto que el Derecho autonòmica es un Derecho especial, y como tal, fragmentaria, incompleta, precisandúpara sujuncionamiento final la suplència de este Derecho común de fondo, sin cuya existència constantey sostenida carecería virtualmente de toda posibilidad de desenvolvimiento sistemàtica».6

Una tesi similar és sostinguda per Mufioz Machado;7 no obstant això, aquest autor aporta unes observacions interessants que en part seran recollides per la STC 118/1997. Per a aquest autor, la supletorietat es deu a 8 existència de Derecho estatalprevio a la aprobación de los Estatutos, vàlida y que solo paulatinamente serà desplazado y, por otra parte, por la heterogeneidad de las competencias de las comuni-dades autónomas, que le permiten al Estado esgrimir para partes del territorio títulos competenciales que ha perdido en relación con otros territorios autónomos, però que le permiten producir normas que son directamente aplicables en aquéllosy supletoriamen-te en estos») Per a Munoz Machado «no es de recibo pretender deducir de la clàusula de supletoriedadque el Estado no tiene competencias tasadas, sinó universales, de manera quepuede regular cualquier matèria», sinó que, contràriament, la supletorietat té un paper eminentment transitori, ja que el dret de l'Estat serà desplaçat a mesura que el sistema d'autonomies adquireixi una homogeneïtat més gran.9

Dins aquest mateix sector doctrinal, 10 de Otto va ser un dels qui més aviat i de forma més rotunda es va manifestar sobre l'abast de la supletorietat i sembla que hagi estat un dels qui pot haver influït en els vots particulars del magistrat M. Jiménez de Parga a les STC 118/1996 i 61/1997. Per a aquest autor, l'estar regional no és equiparable a l'estat federal ja que «mientras que en el Estado federal la limitación del poder de lafederación se hace limitando materialmente su validez, en el caso del Estado regional el poder del Estado se halla sometido únicamente a limites dePage 296 vigència».- Segons aquest autor, en l'Estat regional l'ordenament general no està limitat materialment -tot el dret de l'Estat és vàlid independentment de la matèria de què s'ocupi- sinó que en aquelles matèries que siguin de la competència de la comunitat autònoma l'ordenament general té una vigència disminuïda. Dient-ho en paraules seves: «la competència normadora del estado no tiene limites, es una competència general. Los tinicos limites seproducen en la aplicación de esas normas: allí donde tenga competència la Comumdad Autònoma, la norma estatal -que es vàlida- tendra una vigència de segundo grado».11 Aquest autor adverteix que si aquesta tesi resultés sorprenent o insòlita es deuria al fet que «nuevamente operan las ca-tegorlas propias del Estado federal, abusiva e incorrectamente transplantadas alanàlhis de un sistema de dntribución de competencias que guarda escasa relación con elpropio de las estructuras federales».12

Enfront d'aquesta concepció, hi ha una segona interpretació que remarca que la supletorietat de l'art. 149-3 CE no és una suplecoriecat entre normes sinó entre ordenaments. I això sembla desprendre's, segons F. de Carreras, «del mateix article 149.3 CE, quan diu que en qualsevol cas el Dret estatal serà supletori del Dret de les comunitats autònomes. No diu 'la llei serà supletòria de la de les Comunitats Autònomes', sinó que diu el Dret. Per tant, s'entén que és un ordenament respecte a un altre ordenament. Què implica això? Implica que la supletorietat s'ha d'aplicar en dues fases. Una primera fase consisteix a cercar la norma aplicable en l'ordenament autonòmic. I, si no hi ha llei autonòmica específica, cal acudir a l'ordenament autonòmic per a veure si se'n pot deduir una norma que cobreixi aquest buit. Només si no es troba, i entrem en una segona fase, cal anar a l'ordenament estatal».13

Una de les primeres i més agudes crítiques a la interpretació de la supletorietat tal com s'ha configurat pel sector de la doctrina a què ens hem referit en primer lloc, l'ha realitzada P. Salvador Coderch, les observacions del qual depassen l'àmbit del dret civil. Per a aquest autor la regla de la supletorietat de l'art. 149.3 CE s'ha volgut presentar amb un abast desmesurat: «se da un poso injustificada entre h que dice el texto -caràcter supletòria del derecho estatal- y lo que se quiere hacer dec'irPage 297 -naturaleza común de ese derecho-. Però éste resulta ser un tranco demasiado largo porque es a h vez poso atras y salto en el vacio. En efecto, lo que supone h regla de supktoriedad es que en todo caso elderecho estatalsuple la falta de derecho autonómico però no que en todo caso (en todo supuestoy en relación a cualquier matèria) elderecho autonómico debe tener faltos, debe faltar o ser incompleta, no pueda por imperativa constitucional dejar de ser un conjunta de instituciones especiales o particulares que precise para todo y siempre un derecho común».14

Entesa així, la supletorietat no és una clàusula universal atributiva de competències sobre qualsevol matèria a favor de l'Estat, sinó una regla d'aplicació del dret, una previsió constitucional que es dirigeix a l'aplicador del dret autonòmic i, per tanc, el legislador no és competent per determinar com s'aplica aquest dret. De la mateixa manera que el legislador no és competent per dir quina és la interpretació constitucional correcta, tampoc no és competent, segons el sistema de divisió de poders, per determinar com s'ha d'aplicar el dret, especialment quan afecta ordenaments que s'escapen del seu àmbit de competències. Per tant, les clàusules en què es diu que determinats articles seran supletoris mentre no hi legislin les comunitats autònomes constitueixen un exercici il·legítim de competència per part del legislador estatal.15 I així ho va entendre el Tribunal Constitucional ja en la Sentència 147/1991: a) «la supletoriedad del Derecho estatal ha de ser inferida por el aplicador del Derecho autonómico, mediante el uso de las reglas de interpretación pertinentes, y por imperativo de la última frase del articulo 149.3 CE» (FJ 7); b) «elEstado nopuede dictar normas con eficàcia meramente supktoria, en materias sobre las cuales carece de todo titulo competencial; el legislador estatal nopuede apoyarse en k regla de la supleto-riedadpara dictar tales normas, por no constituir una cldusula universal atributiva de competencias» (FJ 6).

Les STC 118/1996 i 61/1997 confirmen aquesta doctrina. El Tribunal Constitucional ha aclarit així dos temes importants, en una posició més propera a aquell segon sector doctrinal esmentat, Í ha realitzat un canvi substancial en la seva concepció inicial. Amb aquestes dues últimes sentències, que aporten importants novetats respecte de la STC 147/1991, la nova posició jurisprudencial és prou explícita i clara.

III L'evolució de la interpretació de la supletorietat en la jurisprudència del Tribunal Constitucional fins a la Sentència 6l /1997, de 20 de març

En la STC 118/1996 (fonaments jurídics 3 a 9), el Tribunal Constitucional recull sintèticament la seva doctrina anterior en matèria de supletorietat i descriu l'evolució que ha anat experimentant, de manera que, sense explicítar-ne la perio-dització, marca tres etapes clarament diferenciades: una inicial, de deu anys, en quèPage 298 es potencia la supletorietat i que es clouria amb la STC 147/1991; una segona, que estaria marcada per aquesta Sentència del 1991 i que pretendria «reduir» el concepte de supletoriecat a «sus correctos términos»; i una tercera -que inauguraria la STC 118/1996- que aprofundiria aquesta línia restrictiva. Seguint en aquesta línia evolutiva, la STC 61/1997, de 20 de març, significa anar encara un xic més enllà respecte a la limitació de la supletorietat i culminar, de moment, l'evolució de la jurisprudència.

Amb tot, cal advertir que entre la primera i la segona etapa no observem, com pretén el Tribunal Constitucional, una evolució lògica d'una mateixa posició interpretativa, sinó que constatem que en aquesta primera època la jurisprudència del Tribuna] Constitucional seguí molt de prop la concepció de la supletorietat exposada pel primer sector doctrinal (Otto, García de Enterría)16 i que, en canvi, a partir de la STC 147/1991, la seva jurisprudència respecte de la supletorietat comença a experimentar modificacions importants (sense ser encara lineal) seguint algunes de les crítiques que havien formulat autors com Munoz Machado o I. Lasagabaster,17 per arribar a consolidar, en una tercera etapa, una posició jurisprudencial més explícita, completa i clarament més pròxima a l'altra concepció doctrinal de la clàusula de la supletorietat.

1. Primera etapa

El mateix Tribunal reconeix que, en una primera etapa, «la necesidad de garan-tizar la plenitud del ordenamiento, dado que el ejercicio pleno de las distintas compe-tencias es un proceso que, ineluctablemente, se prolonga en el tiempo, determino un entendimiento de la supletoriedad condicionada por la situación embrionària delestado de las Autonomías» (FJ 4). I així, «desde la inicial STC 5/1981, fundamento jurídico 23, este Tribunal mantuvo una interpretación de la clàusula de supletoriedad orientada a potenciarla para que pudiese cumplir su fin, que consiste en 'evitar vacios en el sistema normativo de nuestro Estado autonòmica'(STC62/'1'990, fundamento jurídico 10.a.5)». Amb tot, el Tribunal adverteix que «no obstante, esa potenciación de la supletoriedad no desconoció su esencia, pues nuestra jurisprudència ha advertido expre-samente que el ultimo inciso del art. 1493 CE no es, en manera alguna, 'una clàusula universal atributiva de competencias sobre cualesquiera materias a favor del Estado' (STC 15/1989, fundamento jurídico; 103/1989, fundamento jurídico 4' y 79/1992, fundamento jurídico 3°)».

Page 299

En aquesta Sentència 118/1996 es recorda el perquè durant aquesta etapa inicial el Tribunal va anar salvant la validesa de nombroses disposicions estatals, malgrat haver estat dictades en àmbits assumits com a competència exclusiva per comunitats autònomes promotores de recursos d'inconstitucionalitat o conflictes de competència, respecte a les quals aquelles disposicions eren declarades merament inaplicables o aplicables en grau supletori, però no invàlides o nul·les.18 «La razón estriba, simplemente, en que el Tribunal partia de unapremisa determinada: 'U potencial heterogeneidad' que tienen, en el sistema espanol, los dmbitos competenciales de las distintas Comunidades Autónomas (STC 53/1988, fundamento jurídica 1"). esto es, los 'diferentes niveles competenciales'en una matèria entre unasy otras Comunida-des Autónomas» (FJ 5). Per això, «pareció razonable admitir k existència de normas estatales de valor supletòria, siempre que la matèria competencial en litigio no hubiera sido competencialmente asumidapor todas las Comunidades Autónomas en términos de identidad u homogeneidad» (FJ 5). Com a única excepció, «solo en la STC 103/1989 se admitió que el Estada, en virtud de la cldusula que analizamos, pudiese dictar dere-cho supletorio en materias atribuidas, en régimen de competència exclusiva, a una o incluso a todas la Comunidades Autónomas (fundamento jurídico 4°), pronunciamien-to queftte corregido ulteriormente por las STC 21411989, 133/1990 y 147/1991» (FJ 5).

2. Segona etapa

Malgrat que la jurisprudència del Tribunal Constitucional ja havia començat a experimentar alguns canvis, especialment a partir de la Sentència sobre la Llei general per a la defensa dels consumidors i usuaris (STC 15/1984), la STC 147/1991, sobre la pesca d'encerclament, suposa un punt d'inflexió en la doctrina constitucional.19 Aquesta Sentència indicava ja que «lapremisa de que, en numerosas materias, hay Comunidades Autónomas distintas a la que impugna una disposición estatal, que carecen de competencias, va siendo debilitada por elprogresivo desarrollo delEstado de las Autonomías, prefigurado por el Titulo VIII de la Constituciàn. Exis-ten numerosas materias atribuidas por los Estatutos de Autonomia a la competència exclusiva de todasy cada una de las Comunidades Autónomas, lo cual impide al Estada dictar disposiciones en dichas materias, 'puesto que la asunción de competencias exclusi-vas confiere a las Comunidades Autónomas no sah el poder oponerse a que las normas delEstado incidan en esas materias sometidas a su competència exclusiva con alcance de aplicación directa, sinó que también atribuyen a las Comunidades decidir si tales materias deben ser sometidas, por suparte, a reglamentación específica y en qui momento debe hacerse (fundamento jurídico 7°)».

Segons el Tribunal, d'aquí es desprenen dues conclusions inequívoques. La primera, que la supletorietat del dret estatal ha de ser inferida per l'aplicador del dret autonòmic, mitjançant l'ús de les regles d'interpretació pertinents; el pressu-Page 300pòsit d'aplicació de la supletorietat que la Constitució estableix no és l'absència de regulació, sinó la presència d'una llacuna detectada com a tal per l'aplicador del dret. L'aplicació supletòria de les normes estatals no poc venir imposada pel legislador «pues, de lo contrario, la legislación estatal seria aplicable en elimbito reservada al Derecho autonòmica sobre la base de la mera ausencia de la regulación autonòmica correspondiente y no se limitaria, por lo tanto, a integrar lagunas apreciadas por el aplicador del derecho, subvertiéndose el sentida de la clàusula de supletoriedad» (FJ 8). La segona, que l'Estat no pot dictar normes amb eficàcia merament supletòria, en matèries sobre les quals no té cap títol competencial; el legislador estatal no pot recolzar-se en la regla de la supletorietat per dictar tals normes, per no constituir una clàusula universal atributiva de competències.

No obstant això, el camí que s'obria amb aquesta STC 147/1991 sembla que s'abandona tan sols uns mesos més tard amb la STC 79/1992. En aquesta Sentència es flexibilitza la doctrina de 1991 per possibilitar que se suplís la inactivitat legislativa o reglamentària de les comunitats autònomes quan d'aquesta inactivitat es pogués derivar un incompliment de í'Estat espanyol respecte de les obligacions imposades per la Unió Europea.20 Pretenent matisar tes afirmacions de la STC 147/1991, s'ha dit que en va suposar una veritable correcció.21

3. Tercera etapa
3.1. La STC 118/1996

Aquestes afirmacions portaren la STC 147/1991 a mantenir una doctrina -que el mateix Tribunal qualifica de fonamental- de la qual parteix el Tribunal per dictar la STC 118/1997: «Lo expuesto conduce en principio a considerar viciadas de incompetència, ypor ello, nulas las normas que el Estado dicte con el único propósito de crear Derecho supletòria del de las comunidades autónomas en materias que sean de la exclusiva competència de éstas, h cual no es constitucionalmente legitimo cuando todos los Estatutos de Autonomia atribuyen a las comunidades la competència como exclusiva y en un mismo grado de homogeneidad (fundamento jurídica 7°.7).» Amb tot, el Tribunal fa notar que «esta tesis, reiterada luego en las SSTS 79/1992 (fundamento jurídica 3°) y 213/1994 (fundamento jurídica 4°) se entendia, sin embargo, compatible con la posibilidad de que el Estado dictase normas de caràcter meramente supletorio allí donde ostentase competencias en la matèria (v.g., para regular lo bdsi-co)». I aquest és el punt que el Tribunal revisa en aquesta Sentència.

La novetat que aporta la STC 118/1996 respecte a la interpretació de la clàusula de supletorietat, malgrat que per al Tribunal tan sols es tracta d'extreure les conseqüències lògiques de les afirmacions contingudes en la STC 147/1991, és que l'Estat tampoc no pot dictar normes amb caràcter supletori en les matèries en quèPage 301 deté competències compartides. El Tribunal ho expressa amb aquestes paraules: «si para dictar cualesquiera normas precisa el Estado de un titulo competencial especifico que las justifique, y la suplatoriedad no lo es, esa conclusièn ha de mantenerse en todo caso. Por b tanto, tampoco en las materias en las que el Estado ostenta competencias compartidas puede, excediendo el tenor de los titulos que se las atribuyen y penetrando en el àmbito reservada por la Constitución y los Estatutos a las Comunidades Autóno-mas, producir normas jurídicas meramente supktorias, pues tales normas, al invocar el amparo de una clàusula como la de la supletoriedad que, por no ser un titulo competen-cial, no puede dàrsela, constituyen una vulneración delorden constitucional de compe-tencias» (FJ 6).

Com es por veure, és patent el desig del Tribunal Constitucional de vincular-se als seus precedents. De la descripció que ofereix la STC 118/1996 del tractament concedit pel Tribunal a la clàusula de supletorietat des de la inicial STC 5/1981, es percep un interès per mostrar els successius pronunciaments referents a aquest tema com a seqüències pertanyents a un procés evolutiu lògic, la coherència interna del qual només va pertorbar la STC 103/1989 per corregir-ío immediatament després. Però, no obstant això, sembla clar que el Tribunal Constitucional ha canviat substancialment de posició: durant una primera etapa rebutjava la possibilitat que una norma de l'Estat pogués ser declarada invàlida per invadir les competències de les comunitats autònomes,22 en la STC 118/1996 el Tribunal anul·la les disposicions en què s'atribueix caràcter supletori a la legislació de l'Estat i en la 61/1997, fent un pas més, declara la nul·litat de tots els preceptes inclosos en el text refós de la Llei del sòl que la disposició final d'aquesta norma havia qualificat de supletoris.23 En la Sentència sobre transports terrestres la invalidesa de la clàusula de supletorietat que contenia (art. 2) no provocà un resultat tant contundent, sinó que el Tribunal analitzà detalladament cada un dels preceptes que havien estat qualificats com a supletoris per la Llei, verificant si l'Estat tenia o no competències per dictar-los. Amb la Sentència sobre la Llei del sòl, es prescindeix d'aquest judici de competència.24

3.2. La STC 61/1997

Així, la nova concepció culmina, de moment, en la Sentència 61/1997, de 20 de març, dictada sobre el text refós de la Llei sobre el règim del sòl i ordenació urbana (TRLS).25 La impugnació del TRLS pivota bàsicament entorn de la compe-Page 302tència d'urbanisme, prevista en l'arc. 148.1.3 de la Constitució i que ha estat assumida per totes les comunitat autònomes en els seus corresponents estatuts en règim d'exclusivitat, tot i que també és cert que i'Estat conserva altres títols competencials que li permeten incidir sobre la matèria. Per això, els recursos se centren fonamentalment en la disposició final del TRLS, en la qual es definia l'aplicabilitat dels seus preceptes. L'apartat tercer establia que tots els articles que no haguessin estat enumerats en els apartats 1 i 2 com a articles que tenien el caràcter de legislació bàsica o «d'aplicació plena», serien à'«aplicación supletòria en defecto de regulación especifica por las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias».26 Tots els recurrents impugnen aquescs dos primers apartats de la Llei, però només la representació del Consell Executiu de la Generalitat de Catalunya qüestiona la constitucionalitat de la clàusula de supletorietat, ja que entén que l'Estat no té un títol competencial específic en matèria d'urbanisme. Però caJ destacar que el que es demana al Tribunal no és la nul·litat dels preceptes declarats supletoris sinó només «la inconstitucio-nalidady consiguiente nulidadde la calificación atorgada a los mencionados preceptos, o subsidiariamente, que la misma no es de aplicación en Cataluna».

Per resoldre aquesta al·legació, el Tribunal realitza un brevíssim resum de la seva jurisprudència (FJ 12), centrant-se en les sentències 147/1991 i 118/1996. Però, com hem dit, el Tribunal Constitucional va més enllà d'allò que havia decidit en ambdós pronunciaments í del que sol·licitaven els recurrents: no només declara la nul·litat de la clàusula supletòria sinó que també declara la nul·litat de tots els preceptes inclosos en el TRJLS que l'apartat 3 de la disposició final havia qualificatPage 303 de supletoris.27 D'altra banda, el Tribunal Constitucional dóna un pas més dins aquesta nova concepció de la supletorietat i invalida la disposició derogatòria del TRLS. En el fonament jurídic 12 de ia Sentència 61/1997 el Tribunal assenyala que, si «k clàusula de supktoriedad no es una fiiente atributiva, enpositivo, tampoco puede serh en sentida negativa; es decir, tampoco puede ser un titulo que le permita al Estada derogar el que era su propio derecho [.,.]». Així, el fet que l'Estat es trobi mancat d'un títol competèncial sobre urbanisme no només l'impedeix regular aquesta matèria sinó també derogar la seva normativa existent, perquè aquesta normativa «ya no se encuentra a su disposición, ya sea para alterarlo (aún con eficàcia supletòria) o para derogaria» (STC 61/1997, FJ 12). D'aquesta manera és com, segons el criteri de la majoria del Tribunal Constitucional, han de tornar a entrar en vigor algunes -no totes- de les antigues normes urbanístiques, ressuscitant alguna llei anterior a la Constitució com ara el text refós de la Llei sobre el règim del sòl i ordenació urbana de 1976.

Tot això és el que ha fet que la STC 61/1997 sigui una de les resolucions més contestades de la jurisprudència constitucional espanyola.

IV Valoracions recents de la nova doctrina constitucional

Des que el Tribunal Constitucional va dictar la Sentència 118/1996, sobre transports terrestres, i especialment amb la Sentència 61/1997, s'han multiplicat les reaccions davant la nova concepció de la supíetorietat. És clar que, sovint, els comentaris doctrinals només fan una referència genèrica al tema de la supletorietat i se centren de ple en la competència sobre transports o en l'urbanisme.28 En les línies que vénen a continuació només deixo constància dels que m'han semblat de més rellevància entre els que he tingut entre mans. Alguns d'aquests estudis, ja de considerable extensió, poden resultar de gran ajuda per aprofundir el que en aquest treball només s'apunta.

Un dels primers articles que va aparèixer publicat és el de Javier Barnés, que se centra en la STC 118/1996, ja que va sortir abans de la publicació de la STCPage 304 61/1997 al BOE (núm. 99, de 25 d'abril de 1997).29 Les primeres valoracions que es varen fer de la Sentència 61/1997 sobre la Llei del sòl utilitzaren expressions tremendistes: caos, hecatombe, terratrèmol, cataclisme.30 I en la majoria dels molts comentaris d'urgència que aparegueren sobre el contingut i l'abast de la Sentència les posicions foren molts crítiques.31 D'altres són també obertament crítics amb la nova doctrina jurisprudèncial de la supletorietat, però menys contundents en la forma, més extensos i amb aportacions complementàries prou remarcables, com l'article de Paloma Biglino o el de Juan Luis Requejo.32 En aquesta línia de valora-Page 305cions més matisades, en alguns casos fins i tot semblen positives, no tant respecte a la nova manera d'entendre la supletorietat sinó pels avantatges que pugui aportar la cirurgia practicada pel Tribunal Constitucional, que obre una oportunitat de regular la matèria urbanística en termes més satisfactoris.33

En el número 132 (març-abril, 1997) de la revista Món Jurídic es poden trobar pràcticament els únics pronunciaments favorables a la nova manera d'entendre la supletorietat per part del Tribunal Constitucional que he vist publicats fins ara en una revista jurídica.34

Així, doncs, una majoria aclaparadora de la doctrina es mostra critica o molt crítica amb aquestes dues últimes sentències de referència, i només una minoria no desaprova o fins i tot manifesta que comparteix la interpretació recent del Tribunal Constitucional sobre la supíetorietat. Però, en qualsevol cas, en quasi tots aquests treballs que he citat trobem un element comú: no deixen de comentar el vot particular que el magistrat Jiménez de Parga formula tant a la Sentència 118/1996 com a la 61/1997- Ja sigui compartint la seva argumentació o rebutjant-la, la discrepància de Jiménez de Parga no passa desapercebuda. Però, no obstant això, no tots els qui critiquen la interpretació que adopta el Tribunal Constitucional respecte de la clàusula de supletorietat comparteixen l'opinió defensada per Jiménez de Parga.

Page 306

V L'abast de la nova tesi del Tribunal Constitucional en relació amb l'organització del poder públic: els vots particulars de M, Jiménez de Parga ales STC 118/1996 i 61/1997

El punt comú que tenen els vots particulars que formula el magistrat Manuel Jiménez de Parga y Cabrera a les STC 118/1996 i 61/1997 és el dissentiment respecte a la concepció de la supletorietat del dret estatal en l'ordenament constitucional espanyol. Discrepa de la forma en què la majoria ha enfocat el tema i de l'abast que s'ha donat a la supletorietat («un alaance ciertamente novedoso en nuestra jurisprudència»).

El vot particular a la STC 118/1996 conté algunes afirmacions contundents que, si més no d'entrada, poden deixar un xic perplex el lector, Jiménez de Parga es pregunta: «}La Sentencia del Pleno apunta, acaso, hacia kfederalización del modehy a convertir lo que hasta ahora se venia interpretando como un modelo de Estado singu-lar (el autonòmica, hibrido entre el centralista y el federal) en un modelo meramente transitòria, cuyopunto de llegada es elfederalismo?» i considera que aquesta Sentència «introduce una nueva forma de organización territorial del poder publico», ja que «supone la desfiguración del Estado de las Autonomíasy la apertura a la implantación del modelo federal», conversió que no dubta a qualificar de transcendència constituent.

El magistrat accepta que «hay que abandonar la tesis, implícita en algunas resolu-ciones de este Tribunal, o reflejada en determinados obiter dicta, según la cual las Cortes Generales retendrian, en el Estado de las Autonomías, una competència universal para dictar normas de eficàcia directa, en unos casos, y de eficàcia supletòria, en otros. A partir de la STC 147/1991, la supletoriedad debemos entenderla 'como fun-ción referida al conjunta del ordenamiento jurídica, cuyo valor supletorio debe ob-tenersepor el aplicador del Derecho a través de las reglas de interpretación pertinentes, incluida la via analògica, y no ser impuesta directamentepor el legislador desde normas especialmente aprovadas con tal exclusiva propósito' [...] (Fundamento Jurídica 7°)». Però, respecte de la primera Sentència, considera -en contra de la majoria- que l'Estat en «las materias en las queposee competencias compartidas con las Comunida-des Autànomas, se halla facultada para ejercer supotestad legislativa, produciendo normas de aplicación supletòria, ademàs, claro es de las de aplicación directa que constitu-cionalmente sean de su competència». Conseqüentment, Jiménez de Parga afirma que «habría sido preferible que las declaraciones de inconstitucionalidad, en elpresente asunto, no hubiesen comportado la nulidad de ios correspondientes preceptos, sinó la simple inaplicación de ellos en el àmbito de la Comunidad recurrente».

Si en el vot particular en la STC 118/1996 la discrepància se centrava quasi exclusivament en el tema de la supletorietat, en la STC 61/1997 el magistrat expressa el seu desacord respecte a tres altres qüestions (la validesa de la pròrroga de la delegació legislativa, la competència de l'Estat en matèria d'urbanisme i la interpretació expansiva del títol estatal de l'art. 149.1.1 CE) i reitera les seves reserves a la interpretació de la supletorietat, exposant-les ara de forma més minuciosa.35

Page 307

Segons Jiménez de Parga, «ante todo, hay que advertir que las diversos concepciones de la supletoriedad se ctpoyan, consciente o inconscientemente, en una de dosposibles maneras de ver y entender el Estado de las Autonomías. O se piensa, de conformidad con lo afirmado en los arts. 1.2 y 2 CE, que la soberanía nacional, de una Nación común e indivisible, reside en elpuebh espanol, del que emanan lospoderes del Estado, cuya Constitución reconocey garantiza la autonomia de las Comunidades, o se aboga, fitera de la Constitución, por una soberanía compartida por el Estado y por las Comunidades Autònomas. Para los defensores de U primera concepción del Estado de las Autonomías, solo hay un ordenamiento jurídico [...], correspondiendo k caracteriza-cièn de infraordenamientos, o de ordenamientos dentro del Estado, a los de las Comunidades Autónomas. [...] Para quienes no aceptan la soberanía, única e indivisible, o defienden abiertamente la cosoberania, la supletoriedad del Derecho estatal es algo ina-ceptable a radice, o que debe entenderse de un modo que la prive pràcúcamente de contenido. Ya advertí en mi Voto Particular a L STC 118/1996 que la doctrina de aquella Sentencia suponía la desfiguración del Estado de las Autonomíasy la apertura a la implantación del modelo federal, 'o, acaso, confederai, ahado ahora».

La cesi de fons de M. Jiménez de Parga és que «el Estado no precisa de ningún títula competencial para dictar normas de caràcter supletòria. La supletoriedad es del ordenamiento estatal, no emana de una competència ni de una norma. Es U consecuen-cia derivada del ejercicio por parte del Estado de sus potestades para la inserción de sus preceptos en el seno de un ordenamiento que despliega respecto del autonómico esa fimción de suplència a la que se refiere el art. 1493 CE, en atención a que se trata del ordenamiento del Estado, o sea, de Espana (art. 1.1 CE)». Per a aquest magistrat, amb aquesta nova concepció de la supletorietat, la seguretat jurídica queda en segon pla: «La STC 118/1996parece pretender salvaguardar, no tanto las competencias autonó-micas (pues tal violación no podria darse en ningún caso), como la supuesta soberanía del aplicador del Derecho a la hora de integrar la laguna o inexistència normativa. Diríase que es preferible que estos 'decidan' antes de que el Estado legisle. La seguridad jurídica queda como un valor secundario, o inexistente, frente al plusvalor'de la 'deci-siàn'o de la 'soberanía' del 'aplicador del Derecho'. En definitiva, frente a la seguridad ju rídica respaldada porfó supletoriedad del legislador estatal seprefiere el 'decisionismo' o el 'constructivismo' normativa del aplicador del Derecho.» .

Finalment, segons Jiménez de Parga «en la linea argumentalde k sentencia (que yo no comparto) tal vez hubiera sido menos desacertado anukr la disposición que ca-lifica de supletorios a ciertos preceptosy dejar que sean losjuecesy Tribunales los que decidan si h's preceptos así calificados deben regir o no, según los casos, como Derecho supletòria».

Aquesta és, en síntesi, l'opinió de fons que recullen els vots particulars de Jiménez de Parga respecte de la supletorietat. Les crítiques del magistrat discrepant a les sentències del Ple no són sempre compartides per autors que també es mostren crítics amb aquesta nova interpretació de la supletorietat. En aquest sentit, Paloma Biglino coincideix amb el vot particular en què les relacions entre l'ordenament de l'Estat i el de les comunitats autònomes no seran iguals abans que després d'aques-Page 308tes citades sentències, no obstant això, «esto no significa obligatoriamente que se haya alterada la forma de Estado ni que la decisión del Tribunal tenga trascendencia consti-tuyente. En primer lugar, porque la definición de la forma de Estado no depende, en mi opinión, de la manera de articular las competencias, sinó del modo de atribuir la sobe-rania. Aunque este criteriopuedaparecer algo anticuado, es el único que permtte distin-guir los Estados unitarios altamente descentralizados de los Estados federales en los que se refuerza elpapel nuclear de la Federació». Però ademàs [...], es dudoso que en un sistema conto el nuestro, en el que la organización territorial del poder se encuentra pràcticamente desconstitucionalizada, una nueva interpretación de las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas que no afecte expresamente al Titulo preliminar akance una trascendencia constituyente»36

Per als qui l'excés competencial del TRLS era evident (en una matèria com l'urbanisme, de la competència exclusiva de les comunitats autònomes), les crítiques al vot particular són directes i contundents: «A nuestro juicio (como juristas periféricos que somos) la existència muma del TRLS, con su estructura y contenido, eran manifestadón evidente delsentido centralista de una concepción del Estado que no tiene todavía asumido ni comprendido el sentida profunda del Estado de las Autono-mías definida en la CE (y del que es muestra todavía mds evidentey extremada el voto particular antiautonómico y afortunadamente único de la pròpia sentencia, especial-mente en su apartada 2"). No estamos solamente ante la teoria del 'cafèpara todos'sino 'cafèpara todos...y todos el mismo cafè'.»37

VI Coda final

En la meva opinió, que vull apuntar al final d'aquest treball a manera de recapitulació, cal partir de la diferenciació respecte de la relació entre ordenaments i la relació entre normes (podríem anomenar subsidiarietat a la relació de suplència en aquest segon supòsit), per afirmar tot seguit que la clàusula de supletorietat tal com està recollida a l'art. 149.3 infineés una regla (no pas un principi) de relació entre l'ordenament estatal i cada un dels ordenaments autonòmics. La clàusula de supletorietat intervé entre ordenaments, no pas entre lleis: d'una banda, ja en el propi art. 149.3 CE s'usa el terme dret i no legislació i, d'altra banda, aquesta és una interpretació més coherent amb el fet que una de fes conseqüències normatives fonamentals de l'autonomia política és precisament la potestat de dotar-se d'un ordenament jurídic, de legislar segons els criteris o principis propis, diferents dels que poden orientar una altra política legislativa. La clàusula de supletorietat és una previsió constitucional que -lluny de tenir corn a destinatari el legislador- es dirigeix a l'aplicador del dret autonòmic, habilitant-lo a identificar les llacunes que pugui presentar la legislació vigent i a integrar aquestes llacunes dins l'ordenament autonòmic mitjançant l'ús de «las reglas de interpretación pertinentes, incluida la via analògica» (STC 118/1996, FJ 6, que cita la STC 147/1991).

Page 309

Cal distingir, doncs, entre el buit normatiu i el que és la voluntat del legislador de no regular una matèria o de no regular-ne un aspecte concret. Si entenem que el fet de no haver regulat una matèria ja és una manera d'haver-s'hi pronunciat, conseqüentment l'aplicador del dret no haurà d'acudir a l'altre ordenament com a supletori sinó que s'haurà d'atenir a l'ordenament autonòmic en el seu conjunt i als principis que se'n desprenen, encara que sense una regulació específica. Perquè «el presupuesto de aplicación de la supktoriedad que Za Constitución establece no es h ausencia de regulación, sinó la presencia de una laguna detectada por el aplicador del derecho» (STC 61/1997, FJ 12). És a dir, només en un segon moment, després d'haver cercat infructuosament la norma aplicable en l'ordenament autonòmic (autointegració), caldria recórrer a l'ordenament estatal (heterointegració). Així és com es respecta l'incís «en tot cas» (sempre que hi hagi una llacuna no integrable dins el propi ordenament autonòmic tindrà aplicabilitat el dret estatal amb caràcter supletori). A la pràctica aquest sistema -realment respectuós amb l'autonomia i conforme a la Constitució- pot ser potencialment excloent per al dret estatal en determinats supòsits, però, en canvi, en d'altres casos, per a una matèria o conjunt d'institucions, no és descartable que el dret autonòmic hagi de trobar alguns dels seus principis (els bàsics) en el dret estatal. Evidentment que es deixa en mans de l'aplicador del dret l'apreciació de si cal recórrer o no al dret estatal considerat supletori, però aquest marge d'apreciació no crea més inseguretat jurídica que qualsevol altre procés de determinació del dret aplicable. Així, doncs, la supletorietat del dret estatal és, estrictament parlant, eventual, ja que depèn del defecte de dret propi.

I és aquí on el Tribunal Constitucional ha fet una passa clarificadora amb aquestes dues últimes sentències (118/1996 i 61/1997), que confirmen els dos pronunciaments que ja establí la STC 147/1991 (que de fet són els dos pilars bàsics sobre els quals es fonamenta la nova doctrina jurisprudencial): d) la supletorietat del dret estatal ha de ser inferida per l'aplicador del dret, i b) l'Estat no pot dictar normes amb eficàcia merament supletòria en matèries sobre les quals està mancat de qualsevol títol competencial, perquè la supletorietat no és una clàusula universal atributiva de competències a favor de l'Estat.

Per tant, d'una banda, l'Estat, per dictar qualsevol norma jurídica necessita -igual que les comunitats autònomes- un títol competencial específic que les justifiqui, i la supletorietat no ho és. Si la norma estatal és vàlida, l'aplicador del dret autonòmic la podrà utilitzar eventualment (en defecte de dret propi). Però perquè pugui ser utilitzada com a supletòria ha de ser vàlida (dictada en virtut d'un títol competencial prèviament atribuït). D'altra banda, el legislador estatal no pot immiscir-se en la tasca de l'aplicador del dret i establir el caràcter supletori d'alguns preceptes d'una norma estatal, perquè la clàusula de supletorietat és una regla d'aplicació del dret i el legislador no és competent per determinar com s'aplica aquest dret. En paraules del Tribunal Constitucional, «la aplicación supletòria de las normas estatales no puede venir impuesta por el legislador» (STC 147/1991, FJ7).

Ara bé, una cosa és declarar inconstitucionals les clàusules en què s'estableix que determinats preceptes d'una norma seran supletoris mentre no legislin les comunitats autònomes i una altra és declarar inconstitucionals tots els articles quePage 310 hagin estat etiquetats com a supletoris. És en aquest últim extrem on possiblement fa construcció del Tribunal Constitucional a l'entorn de la supletorietat (que en la resta considero que cal valorar com a valenta i realment respectuosa amb l'autonomia) pot flaquejar, per haver anat massa lluny. En la STC 147/1991 -menys radical que la STC 118/1996 i la 61/1997- exposava el següent: «Serà, por consi-guiente, ilegítima, por invasión competencial, aquella ordenarien estatal de materias que hayan sido deferidaspor los Estatutos de Autonomia a la competència exclusiva de todas y cada una de las respectívas Comunidades Autónomas y en relación con las cuales el Estado no invo·-jiie algun titulo p'ropio que le permita dictar normas generales sobre dichas materias.» En l'actualitat, tot el territori estatal ha accedit a l'autonomia mitjançant un estatut, fins i cot Ceuta i Melilla, encara que aquestes dues no han accedit al nivell de producció de lleis.38 Si s'adopca l'argument contrari del que fa servir el Tribunal Constitucional, pel sol fet que existeixin aquestes dues autonomies mai no es podria donar una invalidesa d'una llei estatal per haver regulat una matèria en què tots i cadascun dels estatuts haguessin assumit en exclusiva una facultat legislativa. Sempre es podria al·legar que en tant que els estatuts d'aquestes dues ciutats no han assumit cap competència legislativa, en virtut de la clàusula residual de l'art. 149.3 CE, l'Estat tindria un títol competencial sobre tota matèria.

Com que no volem creure que es tracti d'un pur i simple oblit, en els pròxims pronunciaments sobre l'incís final de l'art. 149.3 CE el Tribunal Constitucional hauria d'explicar millor -tal com reclama bona part de la doctrina- per què l'Estat no pot dictar vàlidament les lleis que consideri convenients respecte de qualsevol matèria amb la finalitat de ser d'aplicació directa a Ceuta i Melilla, i conseqüentment, en tant que normes vàlides, ser suceptibles de ser aplicades supletòriament a la resta d'ordenaments autonòmics a criteri de l'aplicador del dret corresponent.39

Malgrat aquesta última consideració, la nova jurisprudència del Tribunal Constitucional -que desautoritza les posicions d'un important sector de la doctrina-, crec que s'ha de valorar com un avanç positiu i clarificador i pot ser entesa, tai com afirma J. L. Requejo, com una solució a un problema important: garantir l'autonomia quan aquesta se substància en l'omissió -volguda- de normes reguladores de matèries que són competència exclusiva de les comunitats autònomes.40

Page 311

I en un sentit més ampli, el que potser es pot deduir d'aquests pronunciaments de referència del Tribunal Constitucional és que cal prendre's seriosament l'Estat de les autonomies i que si les comunitats autònomes tenen competències que han assumit lliurement, les han de poder exercir efectivament.41

-----------------------------

[1] Sense ànim exhaustiu, es poden assenyalar els treballs d'E. García de Enterría: «Estudio preliminar», dins l'obra col·lectiva (dirigida per ell mateix} La distribución de competencias econàmkas entre el poder centrat y las autonomtat territoriales en el derecbo comparada y en la Constitució» espanola, Madrid, IEE, 1980; L. Parejo: La prevalencia del derecbo estatal sobre el regional, Madrid, CEC, 1981; la «Recensión» al llibre de Parejo de T. R. Fernàndez a REDA, mim. 30, 1981, pàg. 602 i seg.; 1. de Otto: «La prevalencia del Derecho estatal sobre el regional», REDC, núm. 2, 1981, pàg. 57 i seg.; V Informe de U Comisión de Expenos sobre Autonomías, Madrid, CEC, 1981; J. Tornos: «La clàusula de prevalencia y el articulo A° de la LOAPA», REDA, núm. 37, 1983.

[2] En la Sentència sobre la LOAPA, el Tribunal Consrirucional no va entrar en el fons del problema i no va donar el seu parer respecte al contingut de la clàusula de prevalença.

[3] Malgrat que existeixen nombroses referències genèriques, en molt poques ocasions es procedeix a una anàlisi extensa de la supletorietat. Una d'aquestes excepcions és l'article de J. Balza Aguilera i P. de Pablo Contteras: "El derecho estatal como derecho suplerorio del derecho propio de las comu-nidades autónomas», REDA, núm. 55, 1987, pàg. 382 i seg.

[4] STC 118/1996, FJ 4. La rodona és meva.

[5] Els matisos en les posicions dels diversos autors s'expliquen amb un cert detall a I. Lasagabas-ter Herrarte: Los principio de supletoriedad y prevalencia del derecho estatal respecto al derecho autonòmica, Madrid, Civitas, 1991, pàg. 53 i seg.

[6] E. Garcia de Enterría i T. R. Fernàndez Rodríguez: Curso de derecho administrativa, Madrid, Civitas, 1989, 5a ed., pàg. 367

[7] S. Munoz Machado: Derecho publico de Us comurtidades autónomas, Madrid, Civitas, 1982, vol. 1, pàg. 410.

[8] Ibídem, pàg. 410.

[9] Ibídem, pàg. 410.

[10] I. de Otto: Estudiós sobre dertcbo estataly autonòmica, Madrid, Civitas, 1986, pàg. 66.

[11] Ibídem, pàg. 67.

[12] Ibídem, pàg. 67.

[13] F. de Carreras: «La suplecorierat i la prevalença com a principis de relació entre l'ordenament estatal i l'autonòmic», a Autonomia i Justícia a Catalunya, Barcelona, Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya, 1992, pàg. 32. En aquest mateix sentit es pronuncien els autors del Manualde dret públic dt Catalunya (Barcelona, IEA, 1992), segons els quals «és necessari destacar l'existència dels ordenaments autonòmics com a ordenaments propis i específics que s'autointegren, i negar d'una banda que la regla de supletorietat pugui actuar com a norma competencial i reduir l'aplicació supletòria del Dret estatal als supòsits en els quals existeixi una veritable llacuna dins l'ordenament autonòmio (pàg. 129), Per a aquests autors, «en el procés d'aplicació del dret autonòmic hom haurà de recórrer primer a la regla de dret positiu, i en el seu defecte al costum o als principis generals del mateix ordenament autonòmic. Només en el cas que després d'aquesta operació no existeixi cap regla jurídica per resoldre el conflicte, caldrà recórrer a l'ordenament esratal. A més, s'haurà de tenir en compte que no totes les faltes de regulació en l'ordenament autonòmic constitueixen un buit jurídic que exigeixi recórrer a la norma estatal. Es pot donar un supòsit d'anòmia voluntària que no equival a l'existència d'un buit legal» (pàg. 130).

[14] I afegeix: «hay supletoriedad en todo caso porque lo que no cabé es marginar definitivamente el derecho estatal derogàndolo sinó salo estabUcer la normativa de aplicació» preferente (y en la pràctica: potencialmente excluyente) però no porque aquel derecho sea 'común' en ei viejo sentida de la paütbra». P. Salvador Coderch: La compilarieny su historia. Estudiós sobre la codificacióny la interpretación de las Uycs, Barcelona, Bosch, 1985, pàg. 3G7.

[15] Vegeu F. de Carreras, op. cit., pàg. 33.

[16] Malgrat que, fins i tot dins d'aquesta primera etapa, la forma en què el Tribunal Constitucional fonamenta la supletorietat resulta variable. En aquest senrit, veg. I. Lasagabaster, op. fií,, pàg. 62 i seg.

[17] S. Munoz Machado, op. cit.. pàg. 364 i seg. i 410 i seg.; I. Lasagabaster, op. a't., pag. 77 i seg. Altres aportacions crítiques a la supletorietat es poden trobar aJs articles de R. Canosa Usera: «Contribucíón al estudio de la supletoriedad», RVAP, núm. 35, 1993, pàg. 47 a 78; G. Fcrnàndez Farreras: «Colisiones normativas y primacia del derecho estatal», dins l'obra col·lectiva Estudiós sobre la Constituciàn csparïola. Hommaje al profesor Eduardo Garcia de Enterría, Madrid, Civitas, 1991, vol. I, pàg. 553; F. Balaguer Callejón: ..La integrador del derecho autonómico y la aplicación supletòria del derecho estatal», RAP, núm. 124, 1991, pàg. 95 a 147, que amplia algunes idees ja exposades en dos articles anteriors: «Validez y vigència de las leyes esratales en el territorio nacional», RVAP, núm. 26, 1990, pàg. 191 a 206, i «Los conflictos normativos entre el dereclio estatal y el derecho autonómico», RGC, núm. 19, 1990, pàg. 89 a 143.

[18] Aquesta és l'orientació, per exemple, de les STC 95/1984 i 227/1988.

[19] En aquesta Sentència no hi ha cap vot particular, però la unanimitat no va ser pròpiament del Ple, sinó dels onze magistrats presents, ja que en l'encapçalament no figura el magistrat Rubio Llorente.

[20] Una especial referència a la STC 79/1992 es poc trobar a R. Alonso García: "Supletoriedad del derecho estatal yejecución del derecho comunitario», Gaeeta Jurídica de la CE, Bolerín núm. 123, 1997, pàg. 1-4; i a F. Ruiz Ruiz: «La función de garantia del cumplimiento autonómico del derecho comunitario europeo», R.EDC, núm. 51, 1997, pàg. 159-186.

[21] Així ho va encendre R. Punsec Blanco en el seu comentari a la STC 79/1992 publicat a VAmtario de Derecho Constitucionaly Parlamentúrio, núm. 5, 1993, pàg. 201 i seg.

[22] En aquest sentit, per exemple, la STC 85/1983: «la invalidez no seràpredicable de la norma en si, sinó de la regla, explícita o implícita, de vigència territorial o de su grado de aplicabitidad directa o supletòria» (FJ 3).

[23] Són uns 200 preceptes de la Llei. A més, aquesta mateixa concepció de la supletorietat serveix al Tribunal Constitucional per invalidar la disposició derogatòria d'aquesta Llei.

[24] El raonament que motivà aquesta decisió és francament escarit. El Tribunal es limita a afirmar: «U caiificación como normas supletorias, pues, en coherència con cuanto se ha dicbo, es contraria al artícula 149.3 CE, in fine, y al orden constitucional de competencias. En consecuencia, han de ser declara-dos inconstitucionales tanto el apartada 3' de U Disposicién final única como los preceptes usí calificados, esto es, todos aquella que, de conformidad con lo que establece la indicada Disposicién, no tienen caràcter de norma bàsica ni de aplicación plena».

[25] Aquesta Sentència, que compra amb dos ponents -els magistrats E. Ruiz Vadillo i P. Garcia Manzano-és segurament la més extensa dictada fins ara pel Tribunal (112 pàgines del BOE, més 14 del vot particular: una separarà sencera). L'extensió del pronunciament deriva, en gran mesura, de la complexitat i dificultat del supòsit de fet sotmès a examen. A principis dels noranta l'Estat va decidir modificar la legislació urbanística, en la seva majoria preconstitucional, mitjançant la Llei 8/1990, de 25 de juliol, sobre reforma del règim urbanístic i valoracions del sòl, norma que va ser impugnada a través de 6 recursos d'inconstitucionalitat. En la seva disposició final segona la Llei autoritza el Govern a aprovar un text refós de les disposicions estatals vigents sobre la matèria. És així com s'elabora el text refós de la Llei sobre el règim del sòl i ordenació urbana, aprovat mitjançant el Reial decret legislatiu 1/1992, de 26 de juny, que deroga la normativa anterior i, expressament, la Llei 8/1990. També aquest text refós va ser objecte de recurs d'inconstitucionaJitat, encara que en aquesta ocasió la impugnació només prové dels òrgans legitimats de tres comunitats autònomes, entre ells el Consell Executiu de la Generalitat de Catalunya. 1 És aquesta la norma que el Tribunal analitza en la Sentència, perquè entén que la derogació de la Llei 8/1990 ha comportat la desaparició de l'objecte dels recursos d'inconstitucionalitat que s'hi havien interposat.

[26] La STC 61/1997, més que abordar les qüestions relatives al dret urbanístic substantiu, allò que tracta són els aspectes competencials entre l'Estat i les comunitats autònomes, incidint bàsicament en tres temes. El segon gran tema que resol la Sentència és la manca de competència estatal per qualificar competències d'aplicació plena; les competències poden ser compartides o exclusives, i en la seva aplicació, directes o supletòries, però la categoria de plenes que utilitzen la Llei 8/1990 i el Reial decret legislatiu 1/1992 no existeix en el bloc de la constitucionalitat i no és permès al legislador de redefinir categories de delimitació comperencial ni introduir noves modificacions a partir de criteris heterogenis. El primer tema que aborda la Sentència és l'abast de la competència estatal de l'art. 149.1.1 CE; el Tribunal, un cop definit l'abast d'aquest apartar i allò que s'entén com a urbanisme, arriba a la conclusió següent: l'Estat pot regular e\s aspectes essencials del dret a la propietat urbana que garanteixin la igualtat arreu de l'Estat i la seva funció social, si bé aquesta regulació no pot ser tan intensa com per determinar polítiques urbanístiques o per fixar instruments o tècniques concretes, a l'ensems que ha de deixar un marge de maniobra a les comunitats autònomes. El tercer gran tema que resol In Sentència és el tema de la supletorietat.

[27] L'impacte de la Sentència sobre el TRLS afecta més del 80 % del seu contingut: es declaren inconstitucionals i per ram nuls 76 preceptes bàsics i 204 d''aplicació supletòria, 4 disposicions addicionals, 8 de transitòries i les disposicions derogatòria i final.

[28] A. Menéndez Rexach: «Las competencias del Estado y de las comunidades autónomas sobre el régimen del suelo. Comentario critico a la STC de 20 de marzo de 1997», Revista de Derecho Urbanística, núm, 153, 1997; J. Abel Fabra: «Urbanismo, propiedad y competencias autonómicas (Comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional n° 61/1997, de 20 de marzo [BOE 25-IV.1997])», RJC, núm, 4, 1997, pàg. 95-121; J. L. Gonzalez-Berenguer y Urrutia: La Leydelsuelo después de la Sentencia del TCde 20de marzo de 1997, Madrid, Civitas, 1997; Agustín E. de Asís Roig (dir.): Legislarien del suelo: anàlisis comparativa. Incidència de k STC 61/1997, Madrid, La Ley-Actua-lidad, 1997; L. Parejo Alfonso (dir.): Leglalación general vigente en matèria de urbanismo tros la Senten-eia del Tribunal Constitucionalde 20 de marzo de 7Í>°7, Pamplona, Aranzadi, 1997; ideï mateix autor, L, Parejo (coordinador): El urbanismo, boy. Reflexiones a propósito de la STC 61/1997y elproyecto de nueva Ley estatal, Madrid, Instituto Pascual Madoz, 1997; A. Ortega García: Derecho urbanísticay la sentencia del Tribunal Constitucional, Madrid, Montecorvo, 1997; Julio C. Tejedor Bielsa: «El derecho urbanística y la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo», Revista Aragonesa de Administracién Pública, núm. 10, juny de 1997, especialment pàg, 323-327.

[29] J. Barnés: «Una reflexión sobre la clàusula de supletoriedad del articulo 149.3 CE a propósiro de la STC 118/1996. ;Disposición transitòria o posible instrumento de equilibrio? Normas supleto-rias como complemento indispensable de las bases, una hipòtesis de màxima efectividad de las com-petencias estatales y autonómicas», REDA, núm. 93, gener-març, 1997- Hi trobem un estat de la qüestió fins a la STC 118/1996, la doctrina que aquesta sentència aporta, alguns interrogants que planteja aquesta nova doctrina i una consideració final en la qual adverteix del perill que la futura legislació bàsica es vegi incrementada en extensió i intensitat com a efecte compensatori: «donde una ptierta se cierra (aquí la supletoriedad), otra se abre (por ejemplo. la continuada expansió» de las bases)»; és un avís que la temptació de l'Estat podria ser recuperara través de les bases allò que se li nega amb la supletorietat. Posteriorment, el mateix autor ha publicat un ampli i detallat comentari a la doctrina que aporta la STC 61/1997, amb una breu referència final a l'art. 149.3 CE: «La disrribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas en matèria de urbanismo. Una síntesis de los criterios fundamentales a la luz de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997», La Ley, núm. 4.441-4.442, de 8 de desembre de 1997. Uns mesos abans havia sortit la ressenya jurisprudèncial de la REDC, núm. 46, serembre-desembrede 1996, de J. L. Requejo, J. L. Duque, M.J.Terol i F. Caamano («Doctrina del Tribunal Constitucional durante el segundo cuatrimestre de 1996») en què sobresurt l'interessant comentari a la STC 118/1996.

[30] T. R. Fernandez: «El desconcertante presente y el imprevisible y preocupante futuro del derecho urbanístico espanol», REDA, núm. 94, abril-juny 1997, pàg. 189-201; E. Sànchez Goya-nes: «Primera aproximación a la Sentencia del TC de 20 de marzo de 1997», El Consultor, núm. 8, 1997.

[31] E. García de Enterría: «Una reflexión sobre la supletoriedad del derecho del Esrado respecto del de las comunidades autónomas», REDA, núm. 95, juliol-setembre 1997, pàg. 407-415; L. Parejo Alfonso: «Comentario de urgència sobre los pronunciamientos basicos de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo; en particular, la regla de la supletoriedad del derecho general-estatal», Acmalidad Administrativa, núm. 29, 14-20 juliol 1997, pàg. 571-585.

[32] P. Biglino Campos: «La clàusula de supletoriedad: una cuestión de perspectiva», REDC, núm. 50, 1997, pàg. 28-59; aquest article comença remunrant-se als orígens de la supletorietat, repassa críticament l'evolució del Tribunal Constitucional en la seva interpretació fins a la STC 61/1997 i analitza la naturalesa de la supletorietat per acabar sostenint que alguns dubtes sobre la figura provenen potser d'haver oblidat el paper que, per definició, li correspon en un ordenament com l'espanyol. L'article dej. L. Requejo Pagès («El Estado autonómïco: ;un modelo transitorio? La clàusula de supletoriedad del derecho estatal en la STC 61/1997», Cuadernos de Derecho Publico, núm. 1, maig-agost de 1997, pàg. 156-169) és dels que més de prop segueix el raonament que serveix de base als vots particulars de Jiménez de Parga a les STC 118/1996 i 61/1997. Segons J. L. Requejo, si la nova manera d'entendre la supletorietat per part del Tribunal Constitucional és h correcta, «habrà de concluirse que el Titulo VIU mismo encerraba desde el principio una lògica federal, bien que reducida a Ics sectores de la exclusiva competència de las Comunidades Autónomas una vez que istas las hayan ejerrido. Esa reducció», con todo, en cuanto redunda en Za negació» de la posibilidad de que exista un sistema normativa completo, implica suponer que el constituyente enquistà en el Titulo VIII un modelo originaria de corte federal que solo saldria a Za luz con la metamorfosis del centralízado a travis del autonòmica, simple transito impuesto por la creaciàn ex novo de fos sujetos que habrian de asumir competència} basta entonces solo reconocidas al Estado. La alternativa encerrada en el art. 2deU Constituciòn no seria Estado centralizado/Estado autonòmica, sinó Estada centralizado/Estado federal, pasando por una solució» de conrinuidad autonòmica» (pàg. 163-164). En el mateix número d'aquesta nova revista trobem un altre article que incideix sobre la supletorietat, de J. L. Penaranda Ramos: «Supletoriedad, delegación legislativa y derogación. A propósito de la STC 61/1997, de 20 de marzo, d icrada respecto del texto refundido de la Ley delsuelode 1992», pàg. 132-156. Per aquestes mateixes dates també es va publicar un comentari monogràfic dedicat a la supletorie-tat dins de la Revista de Administrarien Pública (núm. 143. maig-agosr, 1997) d'Eloisa Carbonell Porras («La supletoriedad del derecho estatal en la reciente jurisprudència constitucional», pàg. 189-209), que inclou una referència àmplia dels treballs que sobre supletorietat havien aparegut fins aquell moment.

[33] En aquest sentit, R, Múgica Alcorta i C. Sistiaga García: «La STC 20-3-97 sobre el TR de la Ley del suelo de 1992. Situación en que queda la legislación general urbanística e iniciativas empren-didas», Bilbao, Revista del llustre Colegio de Abogados del Sehorio de Vizcaya, núm. 6, abril-juny, 1997, pig. 65-90. En una línia similar, J. L. Gonzilez-Berenguer (op. cit., pàg. 17-18): «Cttando el 22 de marzo de 1997 vi la Sentencia quedi aferrada, ypensé queia cultura urbanística espanola había desaparecido. Justa dos meses despuis, tros muchas horas durias de relectura, pienso lo contrario. La Sentencia (sin duda, dura especiaïmcntc en cuanto a la tesis, diflcilmente asumible, relaliva al Derecho supletòria), no solo dejtt en pie tedo lo importante de lo que he Ilamado nuestra cultura urbanística sinó que acaba con siete anos de desbarajuste, y refuerza el Derecho estatal en la medida en que se termina el argumento de "esto està sub judice ". Los fragmentes del TR que permanecen son extenslsimosy claros [...] La conclusión es optimista. Se puede seguir trabajando. Y tnucho mejor que antes.»

[34] Amb tot, cal fer notar que alguns dels ponents de les jornades de debat sobre els efectes de la Sentència del Tribunal Constitucional sobre k legislació del sòl: dret de la propietat urbana, urbanisme i competències estan directament implicats en la STC 61/1997, com ara C. Viver Pi-Sunyer (magistrat del Tribunal Constitucional), Manel Vicenç Matas (conseller del Consell Consultiu) o Xavier Castri-Ho Gutiérrez (representant del Consell Executiu en els recursos d'inconstkucionalitat que resol la Sentència).

[35] Respecte a l'exercici per part del Govern de la delegació legislativa concedida per les Corts Generals, vegeu les crítiques d'E. Vírgala Forurta a «La Sentencia del Tribunal Constituciónal 61/1997 y el ejercicio de la delegación legislativa», La Uy, núm. 4.400, de 22 d'octubre de 1997, pàg. 1-5.

[36] Paloma Biglino, op. cit., pàg. 59.

[37] Tomàs Gui Mori: «Tribunal Constitucional. Síntesi de les sentències més importants publicades dins del segon trimestre de 1997», RJC, núm. 4, 1997, pàg. 218-219.

[38] L'art. 21.2 dels estatuts d'autonomia de Ceuta i de Melilla atribueixen a aquests territoris competències de caràcter executiu i potestat reglamentària, petó només en els termes que estableixi la legislació general de l'Estat. Sobre les especificitats d'aquestes ciutats, veg. Adolfo Herníndez Lafuente: Estatutos de autonomia para Ceuta y Melilla, Màlaga, Algazara, 1995.

[39] Respecte de l'autonomia de Ceuta i Melilla, potser fóra més adequat parlar de ciutats autònomes (ciutats amb estatut d'autonomia) més que no pas de comunitats autònomes. Per aquí es podria trobar més solidesa en alguns dels pronunciaments del Tribunal Constitucional. En contra d'aquesta posició es manifesta el propi president de la Ciutat Autònoma de Melilla, I. Velàzquez Rivera, a «La disposición transitòria quinta: los estarutos de Ceuta y Melilla», La Ley, mim. 4195, 26 de desembre de 1996, pàg. 1-2; en el mateix sentit, però més matisadament.J. M. Castellà Andreu i E. Pons Parera dins V/nfirme Pi i Sunyer sobre Comunidades Autónomas 1995-1996, Barcelona, pàg. 220-226. A favor, A. Hernàndez Lafuente, op. cit., pàg. 215-234; i S. Grau Beltran, en el comentari als estàtues d'autonomia de Ceuta i Melilla, a Autonomies, núm. 21, pàg. 437.

[40] j. L. Requejo: «El Estado autonómico: ;un modelo transirorio?...», op. cit., pàg. 164.

[41] En aquest sentit, Carles Viver Pi-Sunyer, a les «Jornades...», Món Jurídic, op cit., pàg. 14. Per a aquest mateix autor, «al desarrollar el sistema autonòmica establecido en la Constitución no debe olvi-darse que su origen ultimo no es salo la soluciàn de un problema tècnica, sinó esencialmmte la de un largo y compújoproblema política. Esto no significa que eldesarroüo constitucionalpueda hacerse a expensas de la eficiència de los poderes públkos y. mds concretamente, a expensas de una organizarión eficaz del poder del Estado. Però sí significa que esa eficàcia debe lagrarse sin sacrificar el objetivo ultimo del Ilamado Estado de las Autonomías: h creació» de una organizacién estatal acorde, por primera vez en nuestra historia reciente, con la existència de diversos naciones o naciotialidades que ban mostrada reiteradamente su voluntadde autogobierno» (Las autonomia palitictu, Madrid, Instituto de Estudiós Económicos, 1994, pàg. 8-9),

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR