Orden público y control del territorio en España (1822-1845): de la Superintendencia General de Policía a la Guardia Civil
| Autor | Marta Lorente Sariñena - Fernando Martínez Pérez |
| Cargo | Catedrática. Universidad Autónoma de Madrid - Profesor Titular de Historia del Derecho. Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 195-210 |
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En Enero de 1969, Elías Díaz fue detenido y posteriormente confinado en dos pequeños pueblos: Torrequebradilla fue su primer destino, desde el cual se (le) trasladó a Villagordo1.
Su confinamiento duró en total dos meses, los mismos que aquel estado de excepción que permitió "suspender las mínimas garantías establecidas para los súbditos, que no ciudadanos, por el Estado franquista"2. Entre visita y visita de amigos, una muy especial provocó una auténtica conmoción en el pueblo, amén de un problema protocolario, puesto que los efectivos de la Guardia Civil allí destinados no supieron qué trato debían dar a Joaquín Ruiz Jiménez y a su esposa Mercedes3.
Nuestra memoria identifica aquellos desorientados números de la Guardia Civil de Villagordo no sólo con el control del orden público del Estado franquista, sino sobre todo con el encomendado a dicho cuerpo respecto de "los espacios rurales"; es sabido, sin embargo, que aun cuando la militarizada Guardia Civil tuvo siempre vocación estatal, era mucho más antigua que la anomalía política que nos tocó vivir y sufrir a lo largo de cuarenta años. En otro orden de cosas, también sabemos que al profesor Elías Díaz le ha interesado siempre el Estado, pero quienes escribimos esto no tenemos constancia de que le haya preocupado la Guardia Civil (en términos teóricos, claro está).
Trataremos aquí de analizar algunos de los caracteres que marcaron el proceso de formación del Estado en España desde el modesto observatorio que presta no ya la historia, sino más bien la (pre)historia, de la Guardia Civil, entendida esencialmente como instrumento de "policía"4. Debemos advertir, no obstante, que debieron pasar muchos años desde la creación del cuerpo hasta que sus efectivos llegaran a formar parte del paisaje rural; por ello, y aunque quizás exagerando un poco, puede afirmarse que la cronología de la formación estatal española está en parte marcada por la historia de ese tan especial como complejo cuerpo, destinado al control del orden público, que ha sobrevivido a la antidemocrática concepción que sobre el mismo sostuvo aquel Estado que confinó en un amable pueblo a un hombre de cultura.
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El 6 de Mayo de 1993, el Tribunal Constitucional aprobó una sentencia, la 159/1993, por la que desestimó un recurso interpuesto por Alberto Ruiz-Gallardón Jiménez, quien en calidad de comisionado de 54 senadores del Partido Popular y prestando voz procesal a la Unión Alavesa, pidió se declarasen inconstitucionales varios artículos de la ley de Policía aprobada por el Parlamento Vasco. Los recurrentes habían reclamado que el cuerpo de miñones siguiera vinculado a la Diputación foral alavesa, esto es, tal como estaba antes de ser aprobada una ley del Parlamento Vasco en virtud de la cual dicho cuerpo se integraba en la Ertzaintza.
El recurso del Partido Popular no tuvo como objeto defender la "unidad nacional" en el específico capítulo de los cuerpos de seguridad, sino mantener uno de los más relevantes -y persistentes- caracteres de la histórica organización del control del orden público en España, a saber, la "atomización" de los cuerpos de seguridad. Así las cosas, este episodio procesal pone de manifiesto el carácter un tanto irreal de algunas convicciones sostenidas por un sector de la opinión pública española, que desde 1978 viene criticando duramente la profunda desestructuración sufrida por un Estado plurisecular, cuyas raíces se hunden, como poco, en el siglo XV.
Ya más en concreto, la creación de cuerpos tales como la ertzaintza o los mossos de escuadra catalanes supuso para algunos el comienzo del fin de la unidad nacional, como si nuestra historia no estuviera plagada de miñones alaveses, fusileros de Valencia, mozos de escuadra y somatén catalanes o migueletes vizcaínos y guipuzcoanos5. Y es que, durante siglos, el control del "orden público" fue gestionado por múltiples manos, tantas casi como corporaciones existentes en el seno de la bihemisférica Monarquía Católica6. Hay que reconocer, sin embargo, que a lo largo del siglo XIX se produjo una suerte de proceso de "unificación" de los cuerpos de seguridad, el cual corrió paralelo al deseo de "controlar" los espacios rurales destrozados por el bandolerismo, habida cuenta que eran éstos, y no
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precisamente los urbanos, los que constituían la mayor parte del territorio nacional. Como tantos otros, un furibundo defensor de la Guardia Civil puso en relación una y otra cosa:
"(...) ni los salvaguardias reales, ni los escopeteros de Toledo y Ciudad Real, ni los celadores reales de Jaén, Castellón y otras provincias, ni los migueletes de Salamanca, etc., bastaban á restablecer la seguridad, trastornada principalmente como resultado de nuestras malhadadas guerras civiles"7Una vez perdida la oportunidad "constitucional" de crear el cuerpo de salvaguardias nacionales propuesto a las Cortes del Trienio8, por el Marqués de las Amarillas, padre del Duque de Ahumada, fue el inconstitucional Fernando VII quien se aplicó en la tarea de "centralizar" el control del orden creando en 1824 la Superintendencia General de Policía. El "ominoso" origen de esta institución no constituyó obstáculo alguno para que, en 1999, la fecha fuese declarada oficialmente como fundacional de la Policía9, pero más allá de las consideraciones que pueda merecer tal decisión política, lo que realmente resultará aquí de interés será cuestionar algunas afirmaciones historiográficas10.
Así, por ejemplo, en un texto conmemorativo de los 175 años de historia de la Policía se sostuvo que ésta debía identificarse "conceptualmente" con "(...) una organización policial centralizada en los aparatos del Estado con la posibilidad de trasladar los impulsos del poder -la ley- y de recoger el pálpito de la ley (...)", una organización que se plasmó de forma más acabada en normativa fernandina aprobada en 1824. En definitiva, y siempre según estos autores, en virtud del texto de 13 de Enero de dicho año, "se fundó la policía española"11. Ahora bien, ¿puede realmente mantenerse tal interpretación?
Tras la segunda abolición del régimen constitucional en 1823, no tardaron en desarrollarse proyectos encaminados a poner coto al peligro de una posible involución revo-
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lucionaria. No obstante, las amenazas contra el "orden público" fernandino no provenían sólo de un puñado de liberales irredentos, sino de grupos de gentes armadas que vivían del bandolerismo e infestaban caminos y despoblados. Este problemático contexto sirvió de marco para la aprobación del Real Decreto de 13 de Enero de 1824, por el cual se dictaron reglas para la actuación de una así llamada Superintendencia de Policía, destinada fundamentalmente al control y represión de la disidencia política.
El Monarca acudió a un instrumento ya utilizado en crisis semejantes, como había sido la provocada por los acontecimientos revolucionarios franceses de finales del siglo XVIII. Sin embargo, desde 1814 Fernando VII era consciente de que un sistema de policía entendido como control y represión de la disidencia política no podía ser efectivo si no alcanzaba a los espacios rurales12. Expresado en términos de la época: "El proyecto de establecer la policia de la corte es imposible si al mismo tiempo y con la debida proporción a las circunstancias y población de los Pueblos no se establece en todos ellos"13. Así las cosas, la normativa aprobada en aquellas fechas tuvo por objeto "proyectar", que no "extender", el aparato policial de Madrid a todos los territorios de la Monarquía, por lo que, además del Decreto citado de 13 de Enero, se dictaron dos Reglamentos de Policía, uno para Madrid y otro para las provincias, de 28 de Febrero del mismo año14.
A los efectos que aquí interesarán, importa sobre todo el análisis de este último, puesto que es en él en donde se desarrolla esa política de "reproducción" del aparato policial cortesano en los espacios que no lo eran. El Reglamento de Policía para las provincias estableció una división del territorio español de naturaleza "policial", la cual formaba parte de un diseño a cuyo frente se situó un Superintendente de Policía, residente en Madrid, del que se hicieron depender los Intendentes de provincia y de los que, a su vez, dependían unos Subdelegados situados en las cabezas de las más importantes circunscripciones judiciales. Las atribuciones confiadas a este aparato fueron, o bien exclusivas, o bien compartidas con distintas autoridades: así, fue privativo de los empleados del nuevo aparato el conocimiento de la "policía de seguridad", esto es, la expedición de pasaportes, cartas de identidad, licencias de armas, el control sobre las posadas, etc.; sin embargo, la Policía debió compartir con otros magistrados y autoridades un extenso cúmulo de competencias en las que el historiador reconoce con facilidad el tradicional concepto de policía municipal económica y gubernativa15, el cual, por cierto, se mantuvo a lo largo del Ochocientos en el discurso de los juristas16.
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Como ya afirmamos, una buena parte de la historiografía preocupada por la historia de los cuerpos de seguridad ha identificado esta normativa con la primera piedra de un proceso de creación de sistema de policía general destinado al control del orden público en el conjunto del territorio de la Monarquía. Sin embargo, proponemos aquí otra interpretación que, en resumen, puede ser enunciada de la siguiente manera: La creación de...
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