Actualidad del derecho de superficie como medida de intervención de los poderes públicos en materia de vivienda. El caso específico de Castilla y León
| Autor | Mª Isabel de la Iglesia Monje |
| Cargo | Profesora contratada Doctora. UCM |
La Ley del Suelo de 1956 instauró el derecho de superficie y le otorgó una utilidad práctica: el fomento de las construcciones, en concreto viviendas u otras edificaciones1. Poco después, apenas tres años más tarde el Reglamento Hipotecario, en su conocido art. 16-1º, desarrolló la inscripción de dicho derecho, y su carácter constitutivo señalando detalladamente cuales eran los requisitos necesarios para su eficaz constitución2.
Más tarde, con la necesaria reforma de la legislación urbanística, el TRLS de 19763, volvió a hacerse eco de la institución, recogiéndola en los arts. 287 a 290, y, sin apenas variaciones4, pero ampliando el destino que se le podía dar a la institución, haciendo referencia expresamente a construcción de viviendas, servicios complementarios, instalaciones industriales y comerciales u otras edificaciones determinadas en los planes de Ordenación.
En su exposición de motivos se aludió al interés creciente que despertaba la figura en los países de nuestro entorno5.
Pero poco se utilizó la institución en esos años ¿Porqué? Tal vez porque las leyes del suelo de 1956 y 1975 fueron pensadas para establecer una acción dirigida a la creación del suelo cuyo principal efecto se dirigió a desarrollar las técnicas de ejecución del planeamiento -conversión del suelo rústico en urbano- y no precisamente para gestionar operaciones sobre suelo urbano.
El cambio en el urbanismo se produjo con la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo6 que motivó la formulación del TRLS de 19927. Y sin embargo en esta ley la finalidad del derecho de superficie se generalizó pues el destino al que se hace referencia es a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social.
Poco después la Sentencia del TC 61/1997, de 20 de marzo (B.O.E. 25 abril; corrección de errores de 30 octubre)8 declaró la inconstitucionalidad y nulidad del número 3 de la disposición final única y, consiguientemente, del artículo 287.1, 288.1 y 290 aprobado por el Estado con eficacia supletoria9.
Y ¿qué motivó esta sentencia del Tribunal Constitucional? La Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo introdujo importantes novedades en el marco jurídico del urbanismo. Pues aunque afirmaba su intención de atenerse al orden constitucional de competencias, en la práctica establecía un nuevo sistema, por cierto singular en el derecho comparado, que fue entendido en esta Comunidad de Castilla y León como vulneración del citado orden competencial; por ello la Junta estuvo entre las instituciones que la impugnaron. Aprobado en 1992 el texto que refundió dicha Ley con el ordenamiento anterior, fue éste el objeto final de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo que anuló la mayor parte de sus preceptos.
Y ¿cómo afectó esta sentencia a la normativa del derecho de superficie?
Pues el fundamento de derecho núm. 38 trató extensamente el derecho de superficie10, y consideró que dicha institución se había convertido en una figura típicamente urbanística de manera que sobre dicho contenido le correspondería legislar a las CCA, pero por otro lado, su regulación se conecta con la legislación civil y por lo tanto el contenido más sustantivo le corresponde establecerlo al Estado.
El resultado fue la declaración en su fallo que ...son inconstitucionales y nulos el apartado 3 de la Disposición final única y, consiguientemente, los siguientes preceptos aprobados por el Estado con eficacia supletoria: art. 287, apartado 1; art. 288, apartado 1; art. 290...
El Abogado del Estado de Castilla y León11 formuló ante el TC como el Estatuto de Castilla y León, sobre la base de la previsión contenida en el art. 148.1.3 C.E., y siguiendo una pauta generalizada en todos los Estatutos de Autonomía, había atribuido a la Comunidad Autónoma de «competencia exclusiva» en la materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda en su art. 26.1.2. Y precisó, en el apartado 2 del mismo art. 26, que en tal materia, como en las demás del listado de su apartado 1, «y salvo norma legal en contrario, corresponde asumir a la Comunidad la potestad legislativa, reglamentaria, la gestión y la función ejecutiva, incluida la inspección», aunque, como se precisa en el encabezamiento del apartado 1, «sin perjuicio de lo establecido en el art. 149 C.E.», es decir, en todo cuanto quepa dentro de los límites marcados en este precepto constitucional.
Así pues, se alegaba como en materia de urbanismo corresponden en exclusiva a la Comunidad Autónoma todas las funciones legislativas y ejecutivas o administrativas, aunque con subordinación al ejercicio de las competencias reservadas al Estado en el art. 149 y con el límite, por tanto, de éstas, pero sólo de éstas.
Aunque no debemos olvidar que por otra parte, como se desprende del último inciso del art. 149 C.E., el Estado puede también legislar en las materias en que ello es competencia de la Comunidad Autónoma, dando a esa legislación un mero carácter supletorio y, por ello, no hay nada que oponer, en principio, desde el punto de vista de defensa de las competencias autonómicas. Y así lo constató el Abogado del Estado.
En conclusión, se alegó que la materia del urbanismo, en sentido estricto, está efectivamente reservada en cuanto tal a la competencia de la Comunidad Autónoma y en concreto a su potestad legislativa. Nada puede legislar el Estado sobre urbanismo en cuanto tal, como no sea recurriendo a la vía extraordinaria de las Leyes armonizadoras que habilita en su favor, con especiales requisitos, el art. 150.3 del Texto constitucional.
Todo esto originó que la normativa autonómica en materia de urbanismo entrara a regular en estos puntos derogados el derecho de superficie.
Y ¿cuál ha sido la visión de la Comunidad de Castilla León en torno a este cometido?
Pues con carácter previo y tras la publicación de la CE, siguiendo la trayectoria de las restantes CCAA, el órgano que asumió las competencias y funciones transferidas por la Administración del Estado, fue el Consejo General de Castilla y León, quien adquirió la potestad de otorgar la adjudicación directa de los bienes de las Corporaciones Locales en derecho de superficie sobre terrenos de su propiedad, con destino a la construcción de viviendas, servicios complementarios, instalaciones industriales y comerciales u otras edificaciones determinadas en los planes de ordenación, cuando fuere legalmente necesario12.
El artículo 26.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León atribuyó a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de urbanismo, desarrollando así la previsión contenida en el artículo 148.1.3 de la Constitución Española. Esta asunción estatutaria no supuso una ruptura del marco jurídico urbanístico, ya que se mantuvo la vigencia del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril; norma heredera de la Ley de 1956, que fue la que, ya entonces, definió los dos principios que aún rigen el urbanismo español: respeto de la propiedad privada del suelo, y decisión pública sobre su destino, a fin de que éste sea conforme con el interés general.
Tras la publicación de la Sentencia Constitucional recuperó entonces su vigor el texto legal de 1976, pero en ardua coexistencia con los preceptos no anulados de 1992, con una abundante legislación sectorial posterior a la Constitución, y con la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Reforma del Régimen del Suelo y Valoraciones, en la que el Estado ejerce sus competencias para definir el contenido básico de la propiedad del suelo.
También fue necesario en el ámbito de cada autonomía dar un contenido a los preceptos derogados. Y Castilla León no dejó de hacerlo, pues también era necesario ejercer su propia competencia urbanística, una vez excluida la posibilidad de una legislación estatal supletoria13. Además son indisponibles para el legislador autonómico las materias de competencia exclusiva del Estado, algunas tan relevantes para el urbanismo como el derecho de superficie...
Todo ello fue recogido en la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (BOCL 15 abril). Ley que adaptó los instrumentos legales a las peculiaridades propias de la CCAA, entre las que destaca el protagonismo de la Administración local, que se reconoce mediante la atribución general de la competencia urbanística a los Municipios. Tal decisión es hoy posible, una vez deslindados el urbanismo y la ordenación del territorio, siendo ésta última el campo de actuación propio de la Administración de la Comunidad Autónoma.
En el título quinto se recogen y desarrollan los instrumentos de intervención en el mercado del suelo presentes en el Texto Refundido de 1992, entre los que destaca la cesión del derecho de superficie...14, que ha sido recogido en el artículo 130, que dice:
1. Las Administraciones públicas, las entidades de Derecho público dependientes de ellas, los consorcios y las sociedades urbanísticas podrán constituir el derecho de superficie sobre terrenos de su propiedad o integrantes de patrimonios públicos de suelo cuya gestión les corresponda, con destino a la construcción de viviendas con protección pública o a otros usos de interés social previstos en el...
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