Sugerencias a una futura Ley sobre Urbanizaciones Privadas

AutorEduardo Pérez Pascual
Páginas9-26
  1. La regulación legal de las llamadas urbanizaciones privadas plantea una serie de problemas cuyas soluciones no son pacíficas. Desde el punto de vista legal, hasta la propia denominación parece contradictoria, pues la urbanización, la competencia urbanística, es eminentemente administrativa, de carácter público, conforme establecen, entre otros, los artículos 3.° y 5.º del Texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril. Por tanto, hablar de urbanizaciones privadas parece encerrar, en principio, un contrasentido. Para tratar esta cuestión con la mayor claridad posible es conveniente distinguir, en relación con las posibilidades de la actuación de personas privadas en urbanismo, dos supuestos distintos:

    Primero.-Posibilidad de que personas privadas intervengan en la gestión del urbanismo. Esto es, redactados los correspondientes planes de urbanismo, se deja la ejecución de los mismos a la acción privada, pero sin posibilidad de alteración del planteamiento realizada por la Administración pública. Esa posibilidad existe, y hasta podría decirse que la Ley es partidaria del mismo, en base al artículo 114 y, especialmente, el artículo 119, 2.°, y concordantes de la Ley del Suelo, y constituye, primordialmente, el llamado sistema de compensación de los artículos 126 a 130 de la citada Ley y artículos 157 a 185 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto. Las llamadas entidades urbanísticas colaboradoras, desarrolladas en los artículos 24 y siguientes del mismo Reglamento; la Ley 197/1963, de 28 de diciembre, sobre Centros y Zonas de interés Turístico y Alojamientos Turísticos, en relación con los artículos 17, 34 y 43 de la Ley del Suelo, y los artículos 76 a 87 del Reglamento de Planeamiento, apro-Page 10bado por Real Decreto 2159/1978, de 25 de junio, no son especialmente aquí consideradas, sin perjuicio de entenderlas incluidas en lo pertinente y de acuerdo con su específica regulación.

    Segundo.-Posibilidad de que personas privadas puedan formular y proponer a la Administración pública planes y proyectos de urbanización y su consiguiente realización. Esta posibilidad existe en los artículos 52 a 54 de la Ley del Suelo y en el artículo 46 del Reglamento de Planeamiento. Son las llamadas urbanizaciones de iniciativa particular, que deberán contener determinaciones complementarias a las establecidas para el planeamiento de redacción pública, tales como modo de ejecución de las obras, garantías del cumplimiento de las obligaciones, etc., y disposiciones de orden jurídico-privado permitidas en el contexto urbanístico. Amorós Guardiola 1 señala la insuficiencia de la vigente Ley del Suelo con la regulación de las urbanizaciones privadas, al considerarlas en forma circunstancial. A los preceptos indicados añade el artículo 55, 3.°, relativo a la publicidad de las urbanizaciones de iniciativa particular, en el cual deberá constar la fecha de aprobación del correspondiente plan, y no podrá contener disposiciones en pugna con sus cláusulas; el artículo 62, 2, advierte que en las enajenaciones de terrenos de urbanizaciones de iniciativa particular deberá hacerse constar la fecha del acto de aprobación de la misma y las cláusulas que se refieran a la disposición de las parcelas y compromisos con los adquirentes, y según el artículo 181, 1, los propietarios de terrenos de urbanizaciones de iniciativa particular, edificaciones y carteles deberán mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato públicos.

    De lo expuesto cabe deducir la posibilidad de urbanizaciones de iniciativa particular, las que vamos a llamar urbanizaciones privadas, que están sometidas en su creación al control de la Administración.

  2. No debe pensarse, sin embargo, que han terminado con lo dicho anteriormente las cuestiones derivadas de la conexión con la Administración. La autonomía de la voluntad privada está fuertemente limitada por esa conexión que plantea una serie de problemas jurídicos cuyo análisis requiere de mucho más espacio y tiempo. Algunos de ellos, someramente apuntados, serían:

    1. Como es sabido, los artículos 76 y siguientes de la Ley del Suelo formulan una clasificación urbanística integral del territorio, dividiéndolo en los Municipios en que exista Plan General Municipal de Ordenación Page 11 en suelo urbano, suelo urbanizable programado y suelo urbanizable no programado y en suelo no urbanizable. En los Municipios que carecieren de Plan General Municipal de Ordenación el territorio se clasifica en suelo urbano y suelo no urbanizable. La pregunta a hacer sería si las urbanizaciones privadas pueden realizarse sobre toda clase de suelo o, por el contrario, solamente son posibles sobre alguno de ellos.

      Parece que, conforme con Sapena Tomás 2, en la redacción de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 es en el suelo rústico, esto es, en suelo no urbanizable, donde puede jugar libremente la iniciativa privada para la realización de las urbanizaciones privadas, si bien, en su caso, con sujeción a los planes urbanísticos, si existieren.

      Los planes en suelo rústico -hoy, suelo no urbanizable- eran factibles en el marco del artículo 69 de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956.

      Sin embargo, actualmente, un plan de ordenación referido a una urbanización privada, o cualquier otra actuación semejante, sólo puede redactarse si existe previamente un Plan General Municipal o unas Normas subsidiarias de Planeamiento. Si no hay Plan o Norma subsidiaria no hay suelo urbanizable, sino suelo ya urbanizado -con viviendas y ocupado-, suelo urbano y suelo no urbanizable. En este último no cabe plan de ordenación para las urbanizaciones privadas, conforme a los artículos 81 y 86, básicamente, de la Ley del Suelo y sus concordantes, especialmente el artículo 36 del Reglamento de Planeamiento. García de Enterría 3 afirmaba que nadie es libre de convertir suelo rústico en suelo urbano a su arbitrio. El asentamiento y desarrollo urbano sólo colectivamente puede ser decidido. El pase de suelo rústico a urbano ha dejado de ser una facultad del propietario; tal facultad ha pasado a ser un atributo de la colectividad. Por su parte, González Pérez 4 señalaba, en relación con los planes de iniciativa particular, que el plan se configura como presupuesto inexcusable de la obra urbanizadora. Indudable resulta la influencia de esta doctrina en la reforma de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956, plasmada en la Ley de 2 de mayo de 1975. Esta es la actual línea jurisprudencial. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 1986 5 confirma la denegación de Page 12 una licencia urbanística, puesto que «las obras proyectadas suponían la realización en suelo no urbanizable de parcelaciones urbanísticas prohibidas en los artículos 94 y 96 de la Ley del Suelo, implicando la transformación en suelo urbano de suelo no urbanizable».

      Resumiendo: las urbanizaciones privadas son posibles sobre suelo urbano y sobre suelo urbanizable, programado y no programado, mediante la redacción de un Plan parcial, y en el no programado, previa la aprobación del correspondiente Programa de Actuación Urbanística. Por el contrario, no son posibles sobre suelo no urbanizado.

      En relación con el suelo urbano y suelo urbanizable programado es evidente que el proyecto de urbanización privada no pueda alterar el planeamiento de aquéllos. Pero si se respetan los condicionamientos del suelo urbano y se actúa sobre terrenos que están dedicados a la titularidad privada, parece que, respetando las condiciones generales de éste, puedan admitirse las urbanizaciones privadas. La misma consideración es válida para el suelo urbanizable programado, en el que parece, por la propia naturaleza de la urbanización privada en la que la persona o personas titulares actuarán de mutuo acuerdo, que el sistema de gestión urbanística será el de compensación. El Programa de Actuación Urbanística convierte el suelo urbanizable no programado en programado.

    2. Cabe plantearse el problema de si es posible que en una urbanización privada las calles de la misma, los viales, puedan ser de propiedad y uso exclusivamente privados o, por el contrario, la propiedad haya de ser pública, o bien siendo la propiedad privada el uso haya de ser necesariamente público.

      Escribano Collado 6 afirma existir una opinión muy generalizada acerca del necesario carácter público de la red viaria existente en el interior de las poblaciones, que justifica en la función pública que tiene atribuida la Administración en materia de comunicaciones en el interior de las ciudades. Esta idea la traslada, tras un estudio histórico de la calificación de los viales, a las calles privadas destinadas a exclusivo disfrute de sus propietarios, tanto dentro como fuera de las ciudades considerándolo un supuesto anómalo contradictorio y de necesaria superación. En el nacimiento de una calle la competencia de la Administración aparece omnicomprensiva y omnipotente. De tal manera que el plan de ordenación totaliza el conjunto de posibilidades de existencia de una vía urbana, por lo que no existirá si ésta no ha sido prevista en el plan. En contra de esta opinión se muestran, en la actualidad, un vasto conglomerado de urbanizaciones privadas existentes en los extrarradios de las Page 13 ciudades o en zonas panorámicas de sierra o playa. Esta posibilidad se encauza de distintas maneras: o bien que la Administración haya reservado una red viaria fundamental, de titularidad y uso público, y permita la coexistencia de viales privados que unan o comuniquen puntos concretos, o bien que la Administración permita, dentro de urbanizaciones concretas, la existencia de la propiedad privada sobre los viales proyectados. Inexplicablemente, a través de la figura de la urbanización privada, dicho autor entiende se ha consagrado una auténtica quiebra del principio según el cual el urbanismo se configura como una función pública. En tales...

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