El suelo para sistemas generales no se cede gratuitamente jamás
| Autor | José Luis González-Berenguer Urrutia |
| Cargo | Vocal permanente de la Comisión General de Codificación |
1. OBTENCION DE SUELOS POR LA ADMINISTRACION CON ESPECIAL EXAMEN del SUELO URBANO (S.U.)
1. La congestión del centro urbano es el tema más dramático de la problemática a estudiar por los urbanistas, y la única manifestación de esta problemática cuya solución está en la mano del planificador manejando solamente técnicas jurídicas. Por otra parte, éste es el enfoque que hay que dar al tema del medio ambiente desde la perspectiva del urbanismo. Y sólo partiendo de estos datos es posible el estudio de las reservas de suelo para dotaciones locales y sistemas generales (en lo sucesivo s.g.).
2. Esta congestión se produce, como todos los fenómenos urbanos, por causas económicas: la enorme demanda de suelo central frente a una oferta escasa, que no deja apenas suelos vacantes en los que implantar servicios y, equipamientos empezando por el más representativo y elemental de éstos: las Zonas Verdes. El resultado es la elevación astronómica de los precios.
3. Las L.S. han tratado el problema siendo muy exigente en materia de equipamientos en el suelo urbanizable y muy poco en el s.u. (lo que da lugar a un trato de favor para los propietarios del s.u. y un trato de desfavor para los habitantes del mismo). Además hay una determinación de densidad de 75 viviendas/ha. no aplicable al s.u. Ello permanece en la Ley de 1992 (art. 83.4).
Ello es explicable pero es injusto. La Ley actual intenta, y en parte logra, mejorar la situación. Distingamos tres momentos: las reservas para equipamientos, las cesiones, y la posibilidad física de llevar ambas cosas a cabo.
Y distingamos también tres subclases de suelo. Para entender las diferencias entre ambas leyes (1976 y 1992), es preciso recordar que tanto en una como en otra Ley, hay (y ello no ha cambiado) tres subclases de suelo urbano: el real, el potencial y el sobrevenido.
El s.u.r. es el que tiene un porcentaje determinado de espacios ocupados por edificios o bien el que está constituido por espacios que gozan de cuatro servicios. Aquel porcentaje es de los 2/3 de los suelos aptos para la edificación de la superficie no ocupada por viales y espacios libres existentes si hay plan, ó 1/2 si no lo hay (de donde se deduce que la aparición del plan puede producir el efecto de que suelos que antes eran urbanos, después dejan de serlo). El suelo urbano potencial es el 33 por 100 restante (si hay plan) o el 50 por 100 restante (si no lo hay). Por último el suelo urbano sobrevenido es el urbanizable que a medida que se va ejecutando el plan se va convirtiendo en urbano (art. 101) (comoquiera, que en este suelo se parte de su previa condición de no urbano, en él se va actuando según el duro régimen del suelo urbanizable y no se producen los problemas de «trato discriminatorio» a que vamos a refererirnos del mismo, en lo sucesivo no volveremos a hablar). Mas esta discriminación sí se produce en el suelo urbano potencial (s.u.p.) y ello es injusto ya que la explicación de la misma está en que el suelo urbano está por completo ocupado, circunstancia que el s.u.p. no se da (la circunstancia que en él se da es exactamente la contraria). Vamos a hablar pues de ese s.u. vacío (el potencial), y un s.u. ocupado (el real).
Pues bien, sucede que en la Ley de 1976 las reservas para equipamientos (tanto en el s.u.r. como en s.u.p.) o mandatos dirigidos al diseñador del plan, consisten en «la previsión de espacios libres... y para servicios... en función de las características socioeconómicas de la población» (lo que es muy poco exigir) (art. 12.2.1). Por el contrario, para el suelo urbanizable para prácticamente todos los servicios posibles se fijan cifras mínimas.
En la Ley de 1992 (art. 72.3) la redacción es idéntica en cuanto al s.u. y en cuanto al urbanizable también (art. 83.2).
4. Mas desde el punto de vista del régimen de cesiones, lo sucedido ha sido esto: la Ley de 1976 en su artículo 83 decía que en el s.u. (tanto el s.u.r. como el s.u.p.) se cedían: el sistema viario, el equipamiento verde y el de E.G.B. al servicio del polígono o unidad de actuación. Ello contrastaba con el mandato del artículo siguiente para el suelo urbanizable. (Aquí había que ceder la totalidad del suelo previsto como reservable).
Ahora no aparece un artículo paralelo a los antiguos 83 y 84, y se instrumentan las cesiones a través de la regulación de las actuaciones sistemáticas (que son el modo normal de actuaciones en el suelo urbanizable, con las excepciones del art. 143, así como del 136). En el suelo urbanizable se van a lograr los mismos efectos (cederlo todo). En el s.u.r. se va a seguir logrando poco en cesiones. Pero en el suelo urbano potencial se debería haber regulado el tema equiparándolo con el urbanizable, y estableciendo un sistema de cesiones que abarcara todo el equipamiento. Prácticamente, esto se ha logrado con el artículo 205 (que afecta a toda clase de suelos) y el 200 (que afecta sólo al suelo urbano (s.u.) de Municipios de aplicación restringida).
En definitiva en cuanto a cesiones se ha sustituido el sistema de "regulación frontal" de los antiguos artículos 83 y 84, por el sistema de «regulación sesgada» de los nuevos artículos 205 (en general), 158 (compensación) y 167 (cooperación). Sólo aplicables - salvo rara excepción - al suelo urbanizable y al suelo urbano potencial.
En el suelo urbano, pues, habrá que expropiar para adquirir suelo para dotaciones.
Pero esta expropiación es cara. Puede obviarse pagando con suelos exteriores, si se elimina el obstáculo del antiguo art. 142 que exigía la anuencia del expropiado. ¿Se ha eliminado el artículo 142 en la nueva ley? Es dudoso (véanse los arts. 200, 205 y 217). Sobre ello insistiré.
5. La segunda gran vía para lograr suelos para dotaciones en la zona central esta constituida por las cesiones de aprovechamiento medio o tipo. Aquí se ha logrado un avance. Pero nada obliga a la Administración a que el suelo así adquirido no lo dedique a hacer pisos (aunque deberá hacerlo así en cumplimiento del diseño); otra cosa es que estos pisos sean de V.P.O., cosa que aquí no nos interesa pues estamos hablando de obtención de suelos para equipamientos (señaladamente zonas verdes) y no de lucha contra la especulación.
Problema unido es el de la cuantía del porcentaje. Este es el 15 por 100 del a.t. para los Municipios de aplicación plena de la ley, y «hasta el 15 por 100 del a.m., (aprovechamiento medio) para los restantes en el suelo urbano. Si no se trabaja con unidades de ejecución, el porcentaje en s.u. será sobre «aprovechamiento permitido» por el planeamiento (art. 27).
6. La tercera y última vía para adquirir suelos por la Administración, se prevé (para el s.u.) en el artículo 187.c). Es el único supuesto en el que como consecuencia del régimen de transferencias (en s.u. repetimos) puede acabar la Administración adquiriendo gratuitamente suelos, cuando éstos están hiperdotados.
Para actuaciones sistemáticas (siempre exteriores al suelo urbano consolidado) esta función al cumple el artículo 151. La importancia de este artículo y los siguientes debe ser destacada. En las unidades de ejecución con sobreaprovechamiento el exceso pasa a ser propiedad de la Administración. Esta lo destinará a los fines del P.M.S. (es decir viviendas o equipo), o bien a compensar los propietarios infradotados en la propia área de reparto o a los no incluidos en unidades de ejecución afectados por dotaciones (en sentido amplio), o finalmente lo venderá por el valor urbanístico a los propietarios de la unidad de ejecución si éstos están unánimes en ello, y sucede que el uso previsto en el plan no es adecuado a los fines del p.m.s. Insisto en que aquí existe un ancho camino para la adquisición de suelo por la Administración, y en que contrastan estas posibilidades con las muy modestas que en momento igual (el hiperaprovechamiento de ciertos suelos) aparecen en los artículos 187 y ss. para las actuaciones aisladas en suelo urbano.
En resumen, el tema de las cesiones del suelo para equipamientos está tratado desde el punto de vista estructural en la Ley 1992 muy...
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