Una nueva ley estatal de suelo: la ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo. Distintas soluciones, mismos problemas
| Autor | Antonio J. Alonso Timón |
| Cargo | Real Centro Universitario «Escorial-María Cristina» San Lorenzo del Escorial |
| Páginas | 139-160 |
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Desde que el 20 de marzo de 1997 el Tribunal Constitucional se pronunciase acerca de los recursos de inconstitucionalidad planteados por varias Comunidades Autónomas frente a la Ley estatal de suelo de 1992 (Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio) por el que se acaba dando cumplimiento, extemporáneamente, al mandato contenido en la Ley 8/1990 para que se aprobase un Texto Refundido en materia de suelo) hemos vivido tiempos revueltos en este importante sector para la economía española y nos hemos movido en terrenos pantanosos 1. El deslindamiento de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que la Sentencia citada efectuó puede considerarse crucial y de una importancia notabilísima pero no definitivo, ya que el Alto Tribunal se pronunció sobre lo que se podía pronunciar, que era el objeto de los recursos de inconstitucionalidad que le llevaron, pero ello no significa que si el objeto de los recursos hubiese sido otro no se pudiese haber pronunciado en otros sentidos.
En definitiva, la STC 61/1997 abrió la caja de Pandora y provocó una auténtica vorágine legislativa autonómica. De hecho, en el momento en el que se dicta esa Sentencia eran pocas las Comunidades Autónomas que habían procedido a aprobar una normativa propia en materia urbanística. La mayoría de ellas se sentía cómoda bajo el manto legislativo estatal, recogido entonces por completo en el Texto Refundido de 1976. Pues bien, poco tiempo después de dictarse la Sentencia fueron apareciendo normas urbanísticas autonómicas de distinta consideración, elaboración y categoría. De hecho, en el momento actual todas las Comunidades Autónomas cuentan con una legislación urbanística propia, a excepción de Baleares, donde los Page 140 sucesivos intentos de las legislaturas 1999-2003 y 2003-2007 por aprobar una Ley del Suelo propia, bajo gobiernos de distinto signo político, no culminaron con éxito.
También desde la esfera estatal se tuvo que reaccionar a la Sentencia, aprobándose primero la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones y, posteriormente, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo. El problema de ambas normas ha sido el mismo, es decir, encontrar su ubicación en un mundo que ya le es extraño al legislador estatal, acostumbrado a un reinado casi absoluto hasta 1997. Las soluciones dadas por ambas normas estatales post Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, han sido muy distintas y, por ende, divergentes, se dice. No lo crean. Bajo las diferencias formales aparentes se pueden encontrar semejanzas materiales más que evidentes. Los esfuerzos jurídico-formales por diferenciar el producto no consiguen grandes cambios técnico-materiales. Es verdad que la Ley 6/1998 trató de ser una respuesta serena, tranquila, obediente y temerosa de la nueva situación competencial creada por el pronunciamiento del Tribunal Constitucional de 1997. Intentó regular, una a una, las competencias señaladas a favor del Estado por el Alto Tribunal. La rúbrica de sus títulos nos da muchas pistas al respecto. Es, en definitiva, una Ley estatal que se centraba todavía en los aspectos urbanísticos que no habían sido sacados por el TC de la órbita estatal. Era una Ley de menos de 50 artículos que regulaba un mínimo común denominador identificado e identificable, en el sentido querido por el TC, pues el pronunciamiento constitucional le estaba diciendo al legislador estatal bajo cuerda que al no tener él la competencia directa en la materia por estarle atribuida ex constitutione al legislador autonómico en el artículo 148.1.3 ni se le pasase por la cabeza volver a aprobar un texto de cerca de 350 artículos como el de 1992.
No es esa la línea seguida por el legislador estatal de 2007. Este nuevo legislador trata de abandonar formalmente el urbanismo. Entiende que hay poco que hacer y renuncia a todo lo que tenga algo que ver con lo que él entiende que sean técnicas urbanísticas. Un buen ejemplo de lo que se afirma es la más que discutible renuncia a la clasificación de suelo por entender que al ser una técnica urbanística le corresponde efectuarla a las Comunidades Autónomas. El propio legislador estatal, y así lo reconocen los padres de la norma, entiende que ésta no es una Ley urbanística. Y lo hace porque concibe el urbanismo como un elemento más que incide en la política de suelo. La propia exposición de motivos es elocuente al respecto al una nueva ley estatal de suelo: la ley 8/2007, de 28 de mayo, de... 141 afirmar que en la articulación de la política de suelo inciden varios mercados. Pues bien, el urbanístico es uno más de ellos. Y sobre él, el legislador estatal entiende que tiene la batalla perdida2.
Téngase en cuenta como dato adicional nada baladí el propio nombre de la Dirección General, desde donde se han dirigido y coordinado los trabajos de elaboración de la norma3. La nueva norma trata de explorar otros caminos, trata de apoyarse en otros títulos competenciales indirectos recogidos en el artículo 149.1 de la Constitución, por los que el legislador estatal puede incidir en la materia. Muy especialmente, por motivos internos y externos que hacen referencia al ámbito comunitario de articulación de una política de desarrollo sostenible, se centra el tiro en el terreno medioambiental, estirando al máximo, con dudas de constitucionalidad más que razonables en algunos artículos de la norma, las posibilidades constitucionales otorgadas al Estado por el artículo 149.1.23. También invoca otros títulos competenciales estatales, como el artículo 149.1.13 para defender su competencia para la regulación de apuestas importantes del Ministerio de procedencia en esta legislatura. Me estoy refiriendo concretamente a la reserva del 30 por 100 para vivienda de protección pública que recoge el texto en su articulado y que también ha sido objeto de una polémica importante desde el punto de vista competencial. En definitiva, la nueva Ley, consciente de las enormes dificultades que el escenario actual le proporciona al legislador estatal a la hora de articular una política urbanística fiable y creíble, zigzaguea por vericuetos nuevos y pica de donde puede4. Page 142
Como vemos, nos encontramos ante un panorama sombrío que se complica aún más por la deslealtad institucional que preside el ejercicio de competencias urbanísticas por parte de los distintos entes públicos. Estamos en presencia de una guerra competencial no finalizada y que tendrá su próximo capítulo en el obligatorio pronunciamiento que el TC tendrá que efectuar para resolver los distintos recursos de inconstitucionalidad presentados contra esta nueva norma y que no es muy previsible que cierre unas heridas que son cada vez más serias y que inciden negativamente en aspectos económicos, sociales y jurídicos de primer orden.
No ha sido un camino de rosas el que ha tenido que recorrer la nueva Ley del Suelo estatal hasta su definitiva publicación en el Boletín Oficial del Estado el pasado 29 de mayo de 2007. En su elaboración se ha topado con dificultades de todo tipo que han demorado su entrada en vigor en más de un año.
El anuncio oficial de la intención del Gobierno de España de aprobar una nueva Ley estatal de Suelo lo hizo el Presidente del Gobierno en sede parlamentaria el día 11 de mayo de 2005 durante su intervención inicial en el debate sobre el Estado de la Nación. Aquel día el Presidente se comprometió a que el texto sería presentado en el Congreso en el mes de diciembre de 2005 y vería la luz en la primera mitad de 2006. Ni siquiera el propio Presidente del Gobierno podía imaginar el día que estaba realizando esas afirmaciones las enormes dificultades que se han encontrado a la hora de sacar adelante el texto. Podemos dividir esas dificultades en cuatro ámbitos concretos: el técnico, el organizativo, el político y el social.
Desde el punto de vista técnico no se le puede escapar a nadie las terribles dificultades y las condiciones tan desfavorables para el legislador estatal, sea el que sea, que tiene la materia en la actualidad. Sólo el compromiso personal del Presidente del Gobierno y el inmenso trabajo, inasequible al desaliento, llevado a cabo por las personas que tanto dentro como fuera del Ministerio de la Vivienda han dirigido la obra ha hecho posible su lectura en el Boletín.
Desde el punto de vista organizativo, la lucha que ha tenido que mantener el Ministerio de la Vivienda con otros Departamentos Ministeriales podría ser objeto de una explicación aparte como capítulo Page 143 especial de la organización administrativa y, más concretamente, de relaciones interorgánicas, en una Facultad de Derecho, dentro de la asignatura de Derecho administrativo. No descubriremos nada nuevo si recordamos las discrepancias surgidas entre el Ministerio de la Vivienda y el Ministerio de Economía y Hacienda en el proceso de elaboración de la Ley por ser una cuestión conocida y comentada en todos los mentideros relacionados con la materia objeto de la norma.
Desde el punto de vista político, no están las cosas como para salir al mercado con un nuevo producto como éste. De hecho, en algunos ámbitos autonómicos se ha tenido que dar marcha atrás en la aprobación de normas de este sector ante lo que está cayendo. La injusta demonización del urbanismo y la politización de los casos de corrupción ligados a cuestiones urbanísticas aparecidos en los últimos tiempos han hecho que sea habitual que muchos medios de comunicación pongan su vista en este sector y saquen a la luz todo tipo de asuntos que no asustan a la clase política y les hace ser muy cautos a la hora de intentar aprobar normas que puedan ser...
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