Subvenciones a las entidades y organismos públicos
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Régimen jurídico aplicable a las subvenciones concedidas por el cDti. interpretación del artículo 3.2 de la Ley 38/2003, general de Subvenciones: 1) Sometimiento de las entidades y organismos públicos que se rigen por el Derecho privado a los principios de gestión e información de los artículos 8.3 y 20 de la LgS, salvo si conceden subvenciones en ejercicio de potestades administrativas, 2) Necesidad, de lege ferenda, de una clarificación normativa expresa del régimen jurídico aplicable en materia de subvenciones a las entidades y organismos públicos 1
Con fecha de 8 de noviembre de 2011 la abogacía del estado en el ministerio de industria, turismo y comercio, área de industria y energía, elevó consulta a este centro directivo sobre el régimen jurídico de los préstamos parcialmente reembolsables concedidos por el cdti en el marco general de las ayudas gestionadas por dicha entidad pública empresarial y, en concreto, sobre el sometimiento de los referidos préstamos a las disposiciones de la ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de subvenciones (lGs), o tan sólo a los principios de gestión e información contenidos, respectivamente, en los artículos 8.3 y 20 del citado texto legal. de la propuesta de informe y de la documentación que se adjunta a la misma se desprende que la consulta tiene su origen en un informe de auditoría de cumplimiento y operativa del cdti elaborado por la intervención General de la administración General de estado (iGae) en el que, entre otras cuestiones, se aborda la «aplicación de la ley 38/2003 General de subvenciones a los préstamos parcialmente reembolsables» del cdti. en dicho informe la iGae concluye que los tramos no reembolsables de dichos préstamos han de ser considerados subvenciones íntegramente sujetas a las disposiciones de la lGs, puesto que «se trata de una disposición dineraria efectuada por una entidad de derecho público en el ejercicio de potestades administrativas, cumpliendo los
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requisitos recogidos en el artículo 2.1», en la medida en que «la entrega se realiza sin contraprestación directa de los beneficiarios, la entrega está sujeta a la ejecución de un proyecto y los proyectos financiados tienen por objeto la promoción de una finalidad pública», considerando la iGae que carece de sentido afirmar que el cdti no tiene atribuido el ejercicio de potestades administrativas cuando desde hace años viene financiando otras actividades análogas de i+d+i mediante la concesión de subvenciones íntegramente sujetas a la lGs, de las que pone por ejemplo el programa cenit, el subprograma interempresas internacional integrado en el plan nacional de investigación científica, desarrollo e innovación tecnológica 2008-2011, el plan nacional del espacio y otras, de tal forma que si el cdti no tuviera atribuido el ejercicio de potestades administrativas, en ningún caso podría haber gestionado y seguir gestionando subvenciones como las antes citadas.
en su propuesta de informe la abogacía del estado consultante invoca,
Conforme al principio de unidad de doctrina, el criterio manifestado por este centro directivo en el informe de 21 de mayo de 2007 (ref. a.G. industria, turismo y comercio 6/2007), así como el anterior informe del servicio jurídico del ministerio de industria, turismo y comercio de 22 de abril de 2005 (ref. 163/2005), formulando las siguientes conclusiones: «primera. cuando el cdti otorga subvenciones no ejerce potestades administrativas, en la medida en que no restringe ni limita derechos individuales o colectivos, sino que supone, por el contrario, la adquisición de una ventaja o contraprestación.
segunda. puede considerarse que el principio de aplicación limitada de la ley 38/2003, de 18 de noviembre, General de subvenciones (recogido en el art. 2, apartado 2, párrafo segundo), a los principios generales de la gestión de subvenciones del artículo 8, apartado 3, y a las obligaciones de información del artículo 20, ambos de dicha ley, rige para las subvenciones otorgadas por el centro para el desarrollo tecnológico e industrial (cdti) en su condición de ente público empresarial sujeto al derecho privado, en general, salvo que estén explícitamente vinculadas al ejercicio de una potestad administrativa.»
i. el artículo 3 de la ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de subvenciones (lGs) delimita su ámbito de aplicación subjetivo en los siguientes términos: «las subvenciones otorgadas por las administraciones públicas se ajustarán a las prescripciones de esta ley.
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se entiende por administraciones públicas a los efectos de esta ley:
a) la administración General del estado.
b) las entidades que integran la administración local.
c) la administración de las comunidades autónomas.
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deberán asimismo ajustarse a esta ley las subvenciones otorgadas por los organismos y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las administraciones públicas en la medida en que las subvenciones que otorguen sean consecuencia del ejercicio de potestades administrativas.
Serán de aplicación los principios de gestión contenidos en esta ley y los de información a que se hace referencia en el artículo 20 al resto de las entregas dinerarias sin contraprestación, que realicen los entes del párrafo anterior que se rijan por derecho privado. en todo caso, las aportaciones gratuitas habrán de tener relación directa con el objeto de la actividad contenido en la norma de creación o en sus estatutos.
(…).»
A tenor de lo dispuesto en el precepto parcialmente transcrito, se formula consulta sobre el régimen jurídico aplicable a las subvenciones (en particular, a los préstamos parcialmente reembolsables) concedidas por el cdti y, concretamente, sobre si la actuación subvencionadora de dicha entidad pública empresarial ha de considerarse íntegramente sujeta a los preceptos de la lGs (párrafo primero del art. 3.2 de la lGs), o tan sólo a los principios de gestión e información establecidos, respectivamente, en los artículos 8.3 y 20 del citado texto legal (párrafo segundo del art. 3.2 de la lGs).
la cuestión objeto de consulta se circunscribe, en definitiva, a la determinación del grado de sujeción de cdti a la lGs en materia de subvenciones, a tenor de lo dispuesto en el artículo 3.2 de dicho texto legal, que establece en su párrafo primero un nivel de sujeción plena a la ley (aplicación íntegra de sus preceptos), y en su párrafo segundo un nivel de sujeción parcial o limitado, exclusivamente referido a los mencionados principios de gestión e información recogidos en los artículos 8.3 y 20 de la citada ley, respectivamente.
se examinará seguidamente el criterio mantenido hasta la fecha por este centro directivo respecto del ámbito subjetivo de aplicación de la lGs y, concretamente, sobre la interpretación del artículo 3.2 del citado texto legal.
ii. con fecha de 2 de agosto de 2006 este centro directivo emitió informe (ref. a.G. entes públicos 81/06) en el que, a propósito del procedimiento a seguir por la entidad pública empresarial red.es para el otorgamiento de subvenciones, se afirmaba lo siguiente: «como ha quedado expuesto en el apartado anterior de este informe la lGs no contiene prohibición o limitación alguna para que los organismos y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las administraciones públicas puedan otorgar subvenciones. ahora bien, a diferencia de lo que sucede con las subvenciones otorgadas por la administraciónPage 90
General del estado y por las entidades que integran la administración local y la administración de las comunidades autónomas, que se ajustarán, en todo caso y plenamente, a lo dispuesto en la lGs, cuando se trata de subvenciones otorgadas por los organismos y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las administraciones públicas, como seguidamente se verá, no se establece en la lGs un régimen jurídico único para su otorgamiento.
En efecto, el artículo 3.2 de la lGs, anteriormente transcrito, dispone lo siguiente:
“2. deberán asimismo ajustarse a esta ley las subvenciones otorgadas por los organismos y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las administraciones públicas en la medida en que las subvenciones que otorguen sean consecuencia del ejercicio de potestades administrativas.
Serán de aplicación los principios de gestión contenidos en esta ley y los de información a que se hace referencia en el artículo 20 al resto de las entregas dinerarias sin contraprestación, que realicen los entes del párrafo anterior que se rijan por derecho privado. en todo caso, las aportaciones gratuitas habrán de tener relación directa con el objeto de la actividad contenido en la norma de creación o en sus estatutos.”
De acuerdo con lo dispuesto en este precepto, ha de concluirse que el otorgamiento de subvenciones por organismos o entidades públicas que se rijan por derecho público cuando además se otorguen como consecuencia del ejercicio de potestades administrativas (supuesto a que se refiere el art. 3.2, párrafo primero, de la lGs) habrá de sujetarse plenamente a lo dispuesto en la lGs; por el contrario el otorgamiento de subvenciones por organismos y entidades que se rijan por derecho privado o que rigiéndose por derecho público no las otorguen como consecuencia del ejercicio de potestades administrativas, tan sólo habrá de sujetarse a los principios de gestión e información que se contienen en la lGs (supuesto a que se refiere el art. 3.2, párrafo segundo, de la citada ley).
El anterior criterio legal se confirma en la redacción dada al artículo 5.1 del real decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el reglamento de la ley General de subvenciones (…). la redacción de este precepto, si cabe...
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