Los subproductos y el fin de condición de residuo como alternativas a la gestión tradicional de los residuos: una oportunidad de oro para la industria

Autor:Jaime Calvo Retuerto
Cargo:Abogado del Área de Derecho Público, Procesal y Arbitraje de Uría Menéndez (Barcelona)
Páginas:116-126
RESUMEN

La consolidación de una economía circular en que los residuos se reincorporan al circuito económico convirtiéndose en un activo es crucial para la industria. Constituye la base para la creación de nuevos mercados, permite ahorrar costes y retener en la economía recursos con gran valor añadido (y por tanto limitar la utilización de recursos naturales agotables) y dispara las expectativas de... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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Introducción

En un contexto en que la industria ha sido víctima de una notable recesión como consecuencia de los costes de la energía y de la volatilidad del precio y escasez de las materias primas, el aprovechamiento de los residuos como recursos en sí mismos constituye una apuesta de extraordinaria relevancia y se revela como una fuente de oportunidades de negocio y ahorro de costes para las empresas.

El modelo de crecimiento basado en la secuencia lineal «tomar-fabricar-consumir y eliminar» pone en serios riesgos la competitividad de Europa. Por esta razón, las instituciones europeas han empezado a avanzar de manera decidida hacia una economía circular para el mejor aprovechamiento y alar-gamiento de la vida útil de los recursos, lo que, según algunas estimaciones, supondría un potencial ahorro de 630.000 millones de euros anuales para la industria, así como la creación de nuevos mercados y un aumento exponencial de la ocupación laboral en los próximos años.

El tránsito hacia esa economía circular y hacia una mayor eficiencia en el aprovechamiento de los recursos comporta una mejora no solo desde el punto de vista económico, sino también desde el punto de vista ambiental. Sin embargo, ese camino está sembrado aún hoy de obstáculos. La inexistencia de un marco jurídico unitario o la dispar aplicación de políticas de incentivos en las distintas regiones de Europa son factores que dificultan la reutilización de los residuos y lastran la competitividad industrial, fuertemente indexada en muchos casos a los costes de gestión de los residuos.

La reintroducción en la economía de determinados materiales generados en procesos de producción para ser directamente utilizados como materias primas de otros procesos industriales (subproductos) ha aflorado importantes incertidumbres jurídicas que, de no ser resueltas, dificultarán el establecimiento de la economía circular. ¿Qué impide, por ejemplo, que un material que cumple con los requisitos para ser considerado y declarado como subproducto pueda ser trasladado a cualquier Estado miembro de la Unión Europea y comercializado sin más limitaciones que las que tienen los productos? ¿Por qué razón en unos Estados determinados materiales disfrutan del estatuto jurídico del subproducto mientras que en otros esos mismos materiales siguen anclados a su condición de residuo?

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Y algo similar sucede con aquellos materiales derivados de procesos industriales que, previa valorización, son aptos para sustituir a otros productos (fin de condición de residuo). ¿Por qué aún no se ha avanzado en la elaboración de procedimientos comunes a todos los Estados miembros de la Unión Europea para permitir (previa comprobación de los requisitos legales exigibles) su tránsito como auténticas mercancías, sin las limitaciones y cortapisas que afectan a los residuos?

El presente artículo aborda el estudio de las diferentes vías alternativas de calificación o gestión de los tradicionales residuos, de las oportunidades, en definitiva, que se presentan para la industria en orden a minimizar los costes de gestión de los residuos promoviendo su recalificación como subproductos o como materias primas secundarias.

Para establecer el deslinde entre estas figuras se expondrán, en primer lugar, algunas nociones en torno al concepto de residuo y a las implicaciones que derivan de la calificación de una sustancia, material u objeto como residuo. A partir de este somero análisis de la noción de residuo descenderé después al examen de los presupuestos que, de acuerdo con las correspondientes disposiciones normativas y con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ( «TJCE» o «TJUE») permitirían eximir a determinados materiales de la aplicación del estatuto jurídico de los residuos.

El concepto de residuo y sus limitaciones

El artículo 3 a) de la Ley 22/2011 de Residuos y Suelos Contaminados ( «la Ley de Residuos»), haciéndose eco de lo dispuesto por la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de noviembre de 2008 sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (en adelante «la DMR») define como residuo «cualquier sustancia u objeto que su poseedor deseche o tenga la intención o la obligación de desechar».

En lo que concierne a los productores de residuos industriales, conviene recordar que la calificación de un material como residuo comporta, bien que este deba ser gestionado por el propio productor, bien que sea entregado a un transportista o gestor autorizado, o bien que se ponga a disposición de un agente o un negociante para su ulterior gestión. A nadie escapa que en determinados procesos industriales esta concepción tradicional de la gestión de los residuos eleva extraordinariamente los costes de producción, lo cual incide en el precio que el consumidor final satisface por los productos.

La consideración de un material como residuo, salvo excepciones, entraña asimismo:

(i) Que existan limitaciones para su comercialización y se reduzca el número de potenciales consumidores del material.

(ii) Que el material experimente una pérdida de su valor en el mercado como consecuencia de las restricciones asociadas a su uso.

(iii) Que el productor de ese material deba asumir determinadas obligaciones, entre otras:

- La gestión (por el propio productor o por gestores autorizados) en función de la categoría que el Listado Europeo de Residuos (en adelante «el LER») le asigna al material.

- El especial deber de cuidado y correcto almacenamiento, mezcla, envasado y etiquetado del material en cuestión.

- La inscripción en el correspondiente registro de producción de residuos.

- La formalización de la declaración anual de residuos industriales, y la cumplimentación de las fichas de aceptación y de las hojas de seguimiento, entre otras obligaciones documentales.

- El cumplimiento de la normativa de traslado de residuos, ya se efectúe dicho traslado dentro del Estado o se trate de un traslado internacional.

A efectos de distinguir los materiales susceptibles de ser considerados como residuos de aquellos que no ostentarían tal condición y sobre la base de numerosas sentencias dictadas por el TJCE, se aprobó en fecha 21 de febrero de 2007 la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo COM (2007) 59 final (en adelante «la COM (2007)») que estableció una serie de criterios dirigidos a las autoridades competentes para decidir, en cada caso, cuándo un material debía participar del estatuto jurídico del residuo y cuándo no. Es decir, qué materiales requerirían un control ambiental más estricto y qué otros, bajo el cumplimiento de determinados requisitos, permitirían relajar esos controles o simplemente que se les exigiera el cumplimiento de la normativa aplicable a los productos.

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La COM (2007) recoge la noción de residuo, pero se refiere también a los siguientes conceptos:

Producto: Todo material obtenido deliberadamente en un proceso de producción. En muchos casos es posible identificar un producto primario (o varios) que es el principal material producido.

Residuo de producción: material que no se produce deliberadamente en un proceso de producción pero que puede ser o no residuo.

Subproducto: Residuo de producción que no es residuo

.

Señala asimismo la COM (2007):

Así pues, desde el punto de vista medioambiental, es sumamente importante que los materiales estén clasificados correctamente como residuos o no residuos. La legislación en la materia protege el medio ambiente contra las consecuencias de los residuos industriales de varias maneras, y especialmente a través de procedimientos de autorización y traslado, y de normas específicas para su incineración. Que un material no sea residuo no significa que quede completamente al margen del sistema de protección del medio ambiente previsto en el derecho comunitario. El objetivo de la normativa relativa a productos, y de otros textos legislativos, como el Reglamento REACH es proteger la salud humana y el medio ambiente contra los posibles efectos de los productos y otros materiales no considerados residuos

.

Por otra parte, conviene tener en cuenta los criterios recogidos en la denominada «Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/ CE on waste» (en lo sucesivo «la Guía interpretativa») del año 2012. En la Guía interpretativa, el término desechar citado en la definición de residuo de la DMR se contempla alternativamente como un hecho, como una intención o como una obligación del productor o del poseedor de los residuos. Y esta triple posibilidad invita a la Administración ambiental a encasillar, con excesiva frecuencia, a determinados materiales en la categoría de residuos, aunque realmente lo que pretenda su productor es que sean aprovechados como recursos.

La jurisprudencia comunitaria ha realizado algunas precisiones a efectos de clarificar el alcance del concepto desechar, aunque, en mi opinión, más allá de ciertas pautas basadas en casos concretos, dichas precisiones no han despejado totalmente las incertidumbres sobre los presupuestos que caracterizan a una determinada sustancia como residuo o los...

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