La subcontratación en el sector de la construcción: una parcela de regulación específica
| Autor | Margarita Isabel Ramos Quintana |
| Páginas | 95-125 |
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La Exposición de Motivos de la reciente Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcontratación en el Sector de la Construcción (BOE 19 octubre) incorpora un amplio conjunto de elementos, factores y, en definitiva, razones jurídicas para llevar a cabo una operación normativa en la que, contrariamente a las prácticas ensayadas con carácter general en la ordenación de nuestro sistema de relaciones de trabajo en el período postconstitucional, se procede a una ordenación sectorial de condiciones de trabajo66. La sectorialidad es, sin duda, la característica que dota de perfil específico al nuevo marco legal establecido, al tratar de configurar un orden de regulación particular sobre una parcela del sistema productivo español que presenta caracteres propios. Sectorial también es la regulación proveniente del RD 1627/1997, de 24 de octubre (BOE 25 de octubre) por el que, como es conocido, se establecen disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción, disposición que no sólo constituye desarrollo reglamentario del art. 5 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre de Prevención de Riesgos Laborales (BOE 10 de noviembre), sino que, añadidamente, traspone la Directiva 92/57/CEE, de 24 de junio, por la que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y salud que deben aplicarse en las obras de la construcción temporales o móviles.
La justificación de la ordenación sectorial y su fundamentación jurídica se centra en diversos elementos preexistentes que, en su conjun-
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to, difieren de otros, posiblemente, comunes al resto del sistema de producción de bienes y servicios. Entre ellos, se citan expresamente:
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La protección de la seguridad y salud de los trabajadores en el sector de la construcción, sometido a riesgos especiales y exponente de elevados niveles de siniestralidad laboral (en sus cifras y en su gravedad)67.
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La detección de uno de los factores que "puede estar relacionado" con dichos niveles de siniestralidad: esto es, "una forma de organización productiva" de amplia implantación en el sector de referencia, propia también de otros sectores productivos, pero que en éste se manifiesta "con especial intensidad", es decir, la subcontratación (E. M., pfo. Segundo).
La constatación de este último extremo viene acompañada de una larga serie de consideraciones en torno a la figura mencionada, consideraciones que, en ocasiones, responden a un deseo de dejar constancia expresa de una pretendida "bondad" de esta forma de organización del proceso productivo y, en otras, a manifestar el nivel de desconfianza y recelo que el uso abusivo que la misma despierta en el ánimo del legislador.
De ese modo, en primer lugar, se exaltan las supuestas "bondades" de la externalización de servicios, destacando ciertos aspectos "que determinan una mayor eficiencia empresarial" (E. M., pfo. Cuarto):
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Sus vínculos con la libertad de empresa (art. 38 CE), reconociendo que la subcontratación constituye una forma lícita de organización empresarial.
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Su conexión con el objetivo de un mayor grado de especialización y cualificación de los trabajadores.
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Su permeabilidad para una mayor utilización de medios técnicos, influyendo positivamente en la inversión de nueva tecnología.
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Su capacidad para dar cobertura a la participación de pequeñas y medianas empresas en la actividad de la construcción.
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Su contribución, en fin, a la creación de empleo.
En segundo lugar, se pone de manifiesto una serie de elementos negativos -no deseados- de la utilización excesiva de los proceso de externalización que, en su conjunto, "pueden facilitar la aparición de prácticas incompatibles con la seguridad y salud en el trabajo" E. M. Pfo. Quinto):
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El exceso en las cadenas de subcontratación, del que se expresa que no aporta elementos positivos para una eficiencia empresarial, derivada de la mayor especialización y cualificación de los trabajadores.
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La participación de empresas sin una mínima estructura organizativa que permita garantizar su capacidad para afrontar las obligaciones inherentes a la protección debida de seguridad y salud de los trabajadores (llegando incluso la E. M. A resaltar toda una larga serie de efectos perversos que se producen, escalonadamente, en la cadena de subcontratación).
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La negativa contribución de tales empresas carentes de estructura organizativa, favoreciendo el trabajo sumergido en el último eslabón de la cadena descentralizadora, donde debe aflorar la responsabilidad en relación con las condiciones de seguridad y de salud de los trabajadores que realizan las obras.
Como conclusión del estado de cosas anteriormente expresado, la E. M. Presenta la Ley 32/2006 en calidad de producto normativo susceptible de calificarse como ley de garantías, al incorporar toda una serie de mecanismos y procedimientos encaminados a conseguir un mayor grado de eficacia en la satisfacción del derecho a la seguridad y salud de los trabajadores68. Al propio tiempo y de forma aislada, también se resalta su eventual contribución a "la especialización para el incremento de la productividad", todo ello, con el objetivo de evitar que "la falta de control en esta forma de orga-
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nización productiva ocasione situaciones objetivas de riesgo para la seguridad y salud de los trabajadores" (E. M. Pfo. Sexto), en el ámbito sectorial de la construcción.
El conjunto de medios escogidos por la Ley apunta a la consecución del objetivo de la protección eficaz de la seguridad y salud de los trabajadores que realizan las obras de construcción en una triple dirección. La primera, exigiendo ciertas obligaciones en relación con los procesos de subcontratación por las empresas del sector. La segunda, demandando requisitos de calidad y solvencia a las empresas implicadas en la cadena descentralizadora, así como requisitos de calidad del empleo, dotándolo de mayores condiciones de estabilidad. La tercera, en fin, introduciendo mecanismos de transparencia en la actividad de la construcción y reforzando la participación de los trabajadores de las distintas empresas que intervienen en el proceso productivo.
Ya se ha expresado que la Ley 32/2006 es una norma sectorial, pero con ello no queda explicitado el ámbito general que la misma presenta. La Ley, al tiempo que norma "sectorial", también es norma de ordenación jurídica "parcial" de la realidad empresarial implicada en el sector de la construcción, en la medida en que no ordena y regula, como es obvio, todo lo concerniente al sector, sino únicamente una parcela del mismo: la subcontratación empresarial (art.1.1). Asimismo, la ordenación jurídica de referencia no contiene todo el marco normativo en su integridad aplicable a la subcontratación en el sector de la construcción, puesto que la propia Ley advierte que ha dejado a salvo del marco de regulación parcial que la misma establece, la aplicación de lo dispuesto con carácter general para todo tipo de subcontrataciones por el art. 42 LET (art. 1.2). Ello significa que la nueva ordenación jurídica es no sólo "sectorial" sino también "parcial" y "específica".
El objeto de la mencionada Ley aparece explicitado en los términos apuntados en la E. M., si bien, la concreción de los mismos responde a una doble finalidad. Por una parte, la Ley pretende mejorar las condiciones de trabajo del sector, en general, y dentro de él, de
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forma particular y en segundo término, las relativas a la seguridad y salud de los trabajadores (art. 1.1). La referencia hecha a las condiciones de trabajo de carácter general se entiende al verificar que la Ley contiene importantes referencias a aspectos relativos a la actividad de representación de los intereses de los trabajadores en la empresa, así como a funciones específicas que se atribuyen a la negociación colectiva de ámbito sectorial, novedosas en tal sentido.
Entra la Ley a efectuar una serie de definiciones sobre una serie de agentes que intervienen en el proceso productivo del sector ("Obra de construcción u obra", "Promotor", "Dirección facultativa", "Coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra", "Contratista o empresario principal", "Subcontratista", así como a definir -a diferencia de lo que ocurre en la Ley del Estatuto de los Trabajadores- qué ha de entenderse por "subcontratación" y por "nivel de subcontratación". En este último orden de definiciones, importa, a lo que aquí interesa, de manera particular la definición de "Promotor", "Contratista" y "Subcontratista" por tratarse de los agentes que desarrollan el máximo protagonismo en la articulación del negocio...
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