La STC 31/2010, de 28 de junio y la preservación de la unidad constitucional

Autor:Esther González Hernández
Cargo del Autor:Profesora Titular de Derecho Constitucional. Universidad Rey Juan Carlos
Páginas:27-53
 
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I Introducción: la "historia interminable" en la conformación del modelo autonómico

Decía Michael Ende en el libro que da título a este epígrafe que "Las posiciones humanas son un misterio (...) Los que se dejan llevar por ellas no pueden explicárselas, y los que no las han vivido no pueden comprenderlas. Hay hombres que se juegan la vida para subir a una montaña. Nadie, ni siquiera ellos, puede explicar realmente por qué. Otros se arruinan para conquistar el corazón de una persona que no quiere saber nada de ellos. Otros se destruyen a si mismos por no saber resistir los placeres de la mesa... o de la botella. Algunos pierden cuanto tienen para ganar en un juego de azar, o lo sacrifican todo a una idea fija que jamás podrá realizarse..."28. Este último es nuestro caso, o mejor el de algunos políticos, que cada cierto tiempo reabren el debate sobre el modelo autonómico español, insistiendo en que todavía queda mucho por hacer. Hasta el punto de que, desde que se aprobó la Constitución en 1978, el punto y final en el proceso de

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construcción del modelo autonómico español se ha ido retrasando y posponiendo, como si estuviésemos ante dicha "historia interminable".

Mucho se ha comentado, escrito y hablado en los últimos cinco años sobre el sistema autonómico español, desde que en 2006 se aprobase la reforma del Estatuto catalán29. Y, por lo general, se insiste en la afirmación de que la principal característica de nuestro modelo de descentralización territorial es su carácter de indefinido y abierto30. Y esto es lo que, a juicio de determinados operadores jurídicos o políticos permitiría afirmar que dentro de la Constitución española cabrían opciones "federalizantes" o federales o, incluso (para los más audaces), una auténtica ruptura de la "indisoluble unidad de la nación española" a que se refiere su artículo 2. No obstante, tan cacareada indefinición del modelo autonómico español no puede confundirse, en ningún caso, con tales pretensiones. Que estemos ante un modelo "en evolución" no puede ser explicado en el sentido de que la Constitución española deje abierta la puerta a una ruptura de la unidad del sistema.

Todo proceso tiene un final y el punto y final siempre estará y, de hecho está, en el texto de la Constitución española de 1978 y en los límites, garantías e instrumentos de control y protección de esta contra pretendidas rupturas de la unidad que preside nuestro modelo constitucional.

Cierto es que estamos ante un modelo que permite su modificación sucesiva, pero no ante un "modelo sin fin". Cierto es que en la conformación del modelo autonómico español pueden diferenciarse varias fases, pero no que pueda evolucionar hasta hacer desaparecer la imagen jurídica del sistema constitucional que lo ampara y soporta. Es más, podría, incluso dudarse de que estemos ante una nueva fase de conformación del modelo, a la vista de las últimas decisiones del Tribunal Constitucional, pues es discutible que las últimas reformas estatutarias cuenten con el "parabién" del Tribunal Constitucional. Recuérdese que llevamos ya tres sentencias en que se declara la inconstitucionalidad de varias reformas estatutarias: la STC 31/2010, de 28 de junio y SSTC 31/2011 y 31/2001, de 16 de marzo sobre los Estatutos andaluz y castellano-manchego31. Más bien estaríamos

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ante un "intento de evolución" frenado por estas decisiones negativas del Tribunal Constitucional. Unas sentencias que, a pesar de las muchas críticas que puedan vertirse, acogen una serie de límites infranqueables para la garantía del principio de unidad del diseño autonómico español.

Además, de ser una nueva fase, su punto de arranque no es el año 2006, como suele afirmarse, sino que empezó algo antes. Recuérdese que el proceso autonómico estuvo convenientemente espoleado por aquéllas entidades territoriales que (se adivinaba) se constituirían en Comunidades Autónomas, en especial Cataluña y el País Vasco32. Así, la primera en constituirse en Autonomía fue

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Cataluña33, una de las Comunidades privilegiadas. Ahora bien, la denominación de "privilegiadas" se refiere, tan solo, al modo de acceso a la autonomía, pues no se exigía la celebración de un referéndum previo en que se expresase dicho deseo, al entender que dicha voluntad ya había sido expresada históricamente de un modo fehaciente en los casos de Cataluña, País Vasco y Galicia, que ya habían aprobado por referéndum sus respectivos proyectos de Estatutos de Autonomía durante la II República (Disposición Transitoria 2ª CE). Obvio es que recordar que si ningún territorio hubiera decidido ejercer esta posibilidad (supuesto harto improbable ¡De eso no puede haber duda!) España habría sido bien distinta.

En resumen, todas las Comunidades Autónomas podían optar a un semejante número de competencias. Lo que cambiaba era el modo en que dichas competencias se podían asumir. Las Comunidades Autónomas de régimen pleno (las llamadas erróneamente "privilegiadas") podían asumir el número máximo de competencias desde el primer momento (art. 148.2 CE y DT 2ª), las de "primer grado" disfrutarían del máximo de competencias sin necesidad de que pasen el plazo de cinco años que prescribe el artículo. 148.2 CE y las de "segundo grado", o de "régimen mínimo", lo harían pasados cinco años y tras la reforma estatutaria correspondiente.

Por ello en materia competencial hay varias fechas a tener en cuenta: los Pactos autonómicos de 1981, en que se cierra el número definitivo y el territorio de todas las Comunidades Autónomas, 1983 con la promulgación de las Leyes de transferencias de competencias a las Comunidades de Valencia y Canarias y la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico y los Acuerdos de 28 de febrero de 199234. En estos se procedió a la homogeneización de todos los

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Estatutos y a la igualación de las Comunidades Autónomas en el ámbito competencial. De ahí que se pensase que el modelo ya había llegado a su fin.

Sin embargo, llegó el 2006 y con él el gran "quilombo"35autonómico. Aunque este no comenzó exactamente en esta fecha, sino en 1998 con la "Declaración de Barcelona, Gasteriz y Santiago de Compostela", firmada por los principales partidos nacionalistas vasco (EAJ-PNV), catalán (CiU) y gallego (BNG). En esta declaración se incluía varias propuestas novedosas para el desarrollo del modelo autonómico intentando que la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional fuese más proclive a amparar las pretensiones más autonomistas.

La respuesta vino de la mano de la "Declaración de Mérida" en que los presidentes autonómicos de Andalucía, Extremadura y Castilla-La Mancha ponían en cuestión los hechos diferenciales y cualquier otro tipo de situación de privilegio, considerando que rompía la cohesión garantizada por la Constitución. Además, no se olvide que en septiembre de 2002 ya se vislumbraba en el horizonte político, lo que definitivamente llegó en el 2006, cuando el lehendakari del País Vasco, Juan José Ibarretxe, presentó el conocido como "Plan Ibarretxe"; un "Pacto político para la convivencia", que partía de la idea de que el pueblo vasco no se integraba en el pueblo español, dado que poseía identidad propia y, por ende, capacidad para establecer sus propias relaciones36. Este documento, en octubre de 2003, pasó a ser una propuesta de "Nuevo Estatuto de Libre Asociación con el Estado español", que, como ya se sabe, fue rechazado por el Congreso de los Diputados, dado su contenido manifiestamente contrario a la Constitución, pues se trataba, en verdad de un texto que pretendía la ruptura y quiebra del modelo constitucional37.

Visto tan rotundo "NO" al "Plan Ibarrexte", no debe sorprender que las Comunidades Autónomas que albergaban deseos de diferenciación optasen por lo que yo denomino la táctica del Caballo de Troya, es decir, decidieron caminar por

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otra senda para conseguir dicha diferenciación y dejando atrás el "café para todos" con que se cerró el mapa autonómico español. Sin embargo, lo ocurrido entre 1977 y 1983 volvió a repetirse, pues tras las reformas de los Estatutos valenciano y catalán vinieron las reformas de los Estatutos de Andalucía, Baleares, Aragón y Navarra38y Extremadura39. Tal vez por mimetismo o por miedo a quedarse nuevamente atrás en esa "historia interminable" de la construcción del sistema autonómico español, muy diferente de lo debería ser un modelo racional, ordenado y mínimamente coherente40. Hubiera bastado con la negociación con el Gobierno para la ampliación de las competencias por parte de las Comunidades Autónomas y una nueva fórmula de financiación. Sin embargo, la apuesta del País Vasco y Cataluña (muy diferentes entre sí, no hace falta aclararlo) fue la de hacer unos nuevos Estatutos, no reformar los vigentes41. Y ello no ha hecho sino enturbiarlo todo al intentar poner en tela de juicio un principio esencial de nuestro sistema de Autonomías: el de su unidad. Obligado es, por tanto, explicar en qué consiste este principio.

II Las diferentes manifestaciones de la "unidad constitucional"

Del caballo sobre el que cabalga el diseño autonómico español tiran dos cinchas: una en sentido centrífugo, la de las Comunidades autónomas que se sienten "diferentes" y otra centrípeta, la del resto de Comunidades Autónomas, que no quieren perder comba. Pero el reconocimiento de esta realidad, en ningún caso, puede justificar la ruptura del modelo constitucional previsto en el Texto fundamental de 1978. Ni esto ni una supuesta "desconstitucionalización" del modelo territorial de Estado. No pueden legitimar las pretensiones de aquellos que quieran desarrollar un modelo territorial al margen de...

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