Sostenibilidad ambiental y Derecho Administrativo: ¿nuevo remedio ante la crisis económica o una exigencia constitucional? A propósito de la nueva Ley de Economía Sostenible
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La exitosa formulación1 del paradigma de la sostenibilidad –en sus diversas facetas: ambiental, social y económica– que prolifera en muchos textos programáticos y estratégicos de las organizaciones internacionales y de los gobiernos nacionales, elaborados con ocasión de la presente crisis económica, plantea importantes problemas de interpretación jurídica cuando se pretende introducirlos acríticamente en los textos normativos.
El desarrollo sostenible no es un mero recurso conceptual fruto de las nuevas corrientes de la economía ambiental, sino que constituye un verdadero principio jurídico que se traduce en importantes prescripciones y mandatos ordenados a la utilización racional de los recursos naturales y su proyección sobre las generaciones futuras.
Si se quiere que cumpla eficazmente estos objetivos, la recepción de los criterios de sostenibilidad –al menos los de su versión ambiental– en el ordenamiento jurídico debe hacerse teniendo en cuenta la peculiar arquitectura y el carácter sistémico de cada uno de los grupos normativos en los que se inserta.
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Con motivo de la difusión del Proyecto de Ley de Economía Sostenible –que ya se ha convertido en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (BOE nº 55 de 5 de marzo de 2011) y que se presenta como pieza fundamental de la Estrategia del Gobierno para dar respuesta a la crisis económica que padecemos2– se ponía de relieve el protagonismo que está adquiriendo el paradigma de la sostenibilidad o del desarrollo sostenible desde hace dos decenios en el ordenamiento jurídico-administrativo español. En realidad no se trata de una invención propia sino de introducción en nuestro país de una corriente del pensamiento económico que está calando en las propuestas estratégicas de las grandes organizaciones inter-nacionales (ONU: A Global Green New Deal; OCDE: Green Growth Declaration) y en los diseños de las nuevas política públicas en muchos Gobiernos de mundo (Austria: Growth in transition; Reino Unido: Prosperity without Growth, etc.); y más recientemente, la propuesta de la Comisión Europea para «Una Estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador» (Europa 2020)3.
Valorando muy positivamente el esfuerzo imaginativo de las organizaciones y de los Gobiernos con la finalidad de crear empleo y de lograr un nuevo modelo productivo que impulse la recuperación económica, surgen muchas dudas e incertidumbres cuando de los instrumentos del soft law se pretenden trasvasar sus directrices al ordenamiento jurídico y traducir sus contenidos en prescripciones y mandatos jurídicos que permitan a sus destinatarios y a los operadores jurídicos tener una seguridad y certeza acerca de la aplicación de la novedosas normas que se generan como respuesta ante la crisis.
El objeto de esta comunicación es simplemente demostrar que, por encima de los legítimos planteamientos estratégicos gubernamentales, al menos una de las facetas de la sostenibilidad –la llamada «sostenibilidad ambiental»– no constituye una novedad jurídica en nuestro ordenamiento sino que se ha venido implantando desde hace varias décadas –a modo de «revolución silenciosa»– en nuestro ordenamiento jurídico-administrativo, teniendo además una sólida fundamentación en las bases constitucionales de nuestro Estado Social y Democrático de Derecho4.
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El concepto de desarrollo sostenible –que tiene su origen en la economía ambiental5y prosperó en el ámbito del Derecho Internacional– es un concepto «esencialmente controvertido, sugerente, evocador, exitoso, cargado de expectativas, con una imparable vis atractiva y con una gran flexibilidad que le otorgan grandes ventajas pero a la vez enormes inconvenientes (…) a causa de su desmesura retórica y de su banalización conceptual»6.
La expresión «desarrollo sostenible» fue acuñada y divulgada por el Informe de la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo titulado Nuestro futuro común (más conocido como «Informe Bruntdland») adoptado en 1987 y que fue el documento preparatorio más importante de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro a principios de junio de 1992. Desde entonces y tras la adopción de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo se viene utilizando la noción contenida en el Principio 3º de dicha Declaración en virtud de la cual, «el derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras»7.
Esta formulación del «desarrollo sostenible» ha sufrido con posterioridad un proceso de ampliación cuya plasmación más importante es la recogida en la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible de 4 de septiembre de 2002, reafirmando el compromiso de los Estados con el desarrollo sostenible mediante la promoción de los tres pilares interdependientes y sinérgicos que lo integran: el desarrollo económico, el desarrollo social y la protección ambiental propiamente dicha (cfr. párrafo 5 de la Declaración). Estos componentes del concepto se ha venido traduciendo en el triple concepto de la sostenibilidad: la sostenibilidad ambiental, económica y social8.
El artículo 2º de la Ley de Economía Sostenible –siguiendo esta versión del desarrollo sostenible– define la «economía sostenible» como «un patrón de crecimiento que concilie el desarrollo económico, social y ambiental en una eco-
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nomía productiva y competitiva, que favorezca el empleo de calidad, la igualdad de oportunidades y la cohesión social, y que garantice el respeto ambiental y el uso racional de los recursos naturales, de forma que permita satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades».
Previamente a esta formulación jurídica, los componentes de la sostenibilidad se habían explicitado en la Estrategia Española de Desarrollo Sostenible aprobada por el Gobierno en noviembre de 2007 (como respuesta a la renovada Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Unión Europea de 2006)9, si bien se refiere únicamente a las facetas ambiental y social de la sostenibilidad, añadiendo la de la «sostenibilidad global» (sobre el papel de España en materia de cooperación internacional para el desarrollo...
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