El factor de sostenibilidad en España: ¿un nuevo paso para el cambio silencioso de modelo de pensiones públicas?
| Autor | José Luis Monereo Pérez - Juan Antonio Fernández Bernat |
| Cargo | Catedrático de Derecho del Trabajo y Seguridad Social - Profesor Asociado Doctor de Derecho del Trabajo y Seguridad Social. Universidad de Granada |
| Páginas | 209-237 |
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"Lo que recibimos de los sentidos no es el "mundo exterior"- es aquello con lo que hacemos un mundo exterior. ¿Cómo se hace? Se hace mediante la sustitución de cosas vistas por cosas sabidas, y este saber contiene poderes virtuales".
Paul Valéry1
La Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del Sistema de Seguridad Social (BOE núm. 184, de 2 de agosto de 2011) introdujo el denominado factor de sostenibilidad. Dicho factor debía servir para atender el objetivo de mantener la proporcionalidad entre las contribuciones al sistema y las prestaciones esperadas del mismo y garantizar su sostenibilidad. Su aplicación, sin embargo, se preveía para el año 2027, una vez transcurrido el régimen transitorio previsto legalmente para la reforma del sistema. El art. 8 de la norma, que introducía una nueva disposición adicional, la quincuagésima novena, en el Texto Refun-dido de la Ley General de la Seguridad Social (en adelante, TRLGSS), señalaba con respecto a la adopción de dicha medida que "los parámetros fundamentales del sistema se revisarán por las diferencias entre la evolución de la esperanza de vida a los 67 años de la población en el año en que se efectúe la revisión y la esperanza de vida a los 67 años en 2027". Dichas revisiones, además, conforme a lo indicado en el texto legal, se repetirían cada 5 años, utilizando a este fin las previsiones realizadas por los organismos oficiales competentes.
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Aunque la propia Ley 27/2011 recuerda que la introducción en el ordenamiento español del factor de sostenibilidad es fruto de las recomendaciones contenidas en el Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo, en verdad no existe en dicho documento una referencia expresa a este mecanismo. Sin embargo, las continuas llamadas que en el Informe se hacen a las tendencias demográficas han servido para implantar esta figura. Así, en el Informe se insiste en la evolución demográfica prevista para España, poniendo de manifiesto la mayor esperanza de vida en varones y mujeres, con importantes consecuencias para las cifras relativas al número de pensiones previsto en las próximas décadas. El mundo envejece y la transición demográfica plantea un desafío para las políticas de pensiones. A ese envejecimiento de la población se une la caída de natalidad. En el propio Preámbulo de la Ley 27/2011 se recuerdan estos aspectos, el hecho de que las tendencias demográficas, con el incremento de la esperanza de vida y la disminución prolongada de las tasas de natalidad suponen un desafío para el sostenimiento financiero del sistema de Seguridad Social2.
A la cuestión demográfica, según el propio Preámbulo de la Ley 27/2011, se le une otro aspecto nada desdeñable según las consideraciones que la norma realiza: el diseño del sistema actual no es el más adecuado porque "resulta necesario reforzar la contributividad del sistema estableciendo una relación más adecuada entre el esfuerzo realizado en cotizaciones a lo largo de la vida laboral y las prestaciones contributivas a percibir". El sistema de Seguridad Social español ha asistido últimamente a una progresiva disminución del periodo de actividad laboral en dos sentidos: por un lado, los años de formación y de estudio de los jóvenes se han prolongado y su acceso al mercado de trabajo, por esa razón, se ha retrasado en relación con la edad a la que era habitual su incorporación en pasadas generaciones. Por otro lado, la tasa de participación de las personas mayores de 50 años sigue siendo insuficiente.
Además de los problemas demográficos, y la necesidad de seguir reforzando el principio de contributividad, la persistencia de la crisis económica es otro de los elementos que han servido para incorporar a nuestro ordenamiento el denominado factor de sostenibilidad. Las altas tasas de desempleo junto con el no crecimiento e incluso bajada de los salarios, resultan especialmente preocupantes para el sistema de financiación de las pensiones que dependen de los ingresos por cotizaciones. Así pues, según las previsiones que el legislador maneja, la profundidad y continuidad de la recesión en la economía española no permitirá la creación de empleo suficiente como para que las contribuciones cubran las obligaciones comprometidas hasta ahora.
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Este último aspecto, y otros que se comentarán más adelante, han servido de justificación (aparente) para que el Gobierno proceda a adelantar la implantación del factor de sostenibilidad. De hecho, el primer paso para dicho adelanto se dio con la aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, estableciéndose en el art. 18.3 que el Gobierno, en caso de proyectar un déficit en el largo plazo del sistema de pensiones, revisará el sistema aplicando de forma automática el factor de sostenibilidad previsto en la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social. El segundo, se ha producido con la recientemente regulada Disposición Adicional 9ª del Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo, en la que se señala que el Gobierno, en el plazo de un mes desde la entrada en vigor de este real decreto-ley, creará un comité de expertos independientes a fin de que elabore un informe sobre el factor de sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, para su remisión a la Comisión del Pacto de Toledo, en línea con lo previsto en la disposición adicional quincuagésima novena del TRLGSS, introducido por la Ley 27/2011.
Tras la creación del Comité de Expertos, dicho Informe ya ha visto la luz en el mes de junio (Informe del Comité de Expertos sobre el factor de sostenibilidad del sistema público de pensiones). En él se concreta el denominado factor de sostenibilidad, descomponiéndose en un Factor de Equidad Intergeneracional (FEI) y un Factor de Revalorización Anual (FRA). Tras la elaboración del mismo, será la Comisión del Pacto de Toledo la encargada de su estudio y de realizar las propuestas pertinentes al legislador. Precisamente, con ocasión del debate parlamentario que en el futuro se produzca nos proponemos en las páginas siguientes proceder al examen de dicho factor de sostenibilidad. Dicha medida, de implantarse finalmente en nuestro país, difiere sustancialmente de las reformas operadas hasta la fecha dado que supone vincular algún parámetro del sistema a las tendencias demográficas y a los riesgos económicos estructurales.
El examen que se va a realizar del denominado factor de sostenibilidad parte del estudio, en primer lugar, de los retos a los que se enfrentan los sistemas públicos de pensiones y de los mecanismos de reforma adoptados hasta ahora en el proceso de adaptación constante de dichos sistemas. En segundo lugar, se analiza propiamente el factor de sostenibilidad como tal, procediendo a un examen de dicha figura en el contexto europeo. En tercer lugar, se aborda la propuesta que se contiene en el Informe del Comité de Expertos sobre dicho factor de sostenibilidad. En cuarto lugar, en la más parte más importante de nuestro trabajo, se realizan una serie de consideraciones críticas sobre el modelo de reforma operado en nuestro país al tratar de introducir este mecanismo. Se añade, en la última parte del estudio, un balance general de la significación que la adopción de dicha medida puede tener en el actual modelo de pensiones público.
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La necesidad de adoptar reformas en los sistemas de pensiones se debe a la existencia de determinados desafíos que exigen al legislador actuar para dotar de seguridad a aquéllos. Esta exigencia de adaptación constante ha sido el compañero de viaje habitual de las pensiones públicas. En el caso español, por ejemplo, las crisis de finales de los 70 y la de los años 90 forzaron importantes reformas en la Seguridad Social, adaptando el sistema a las nuevas condiciones económicas impuestas. En la actualidad, nuestro sistema de Seguridad Social se enfrenta igualmente a dos importantes riesgos: uno, de carácter demográfico; y, otro, de corte económico, los cuáles, por lo demás, no son una absoluta novedad.
En el primer caso, ya se ha dejado dicho que la evolución demográfica en los últimos años se configura como un aspecto que va a condicionar la arquitectura de los sistemas de pensiones. Como bien es sabido, dicha evolución desembocará en un envejecimiento de la sociedad, confluyendo en dicha situación dos fenómenos: por una parte, se espera una mayor esperanza de vida, y actualmente se desconocen los límites de ese aumento; y, por otra, el bajo índice de natalidad en Europa3. Se trata, como se ha reiterado, de tendencias a largo plazo que representan buenas noticias: vidas más largas, menores tasas de nacimiento y más y mejor atención médica, que lejos de ser un problema deberían verse como un nuevo reto a afrontar por los sistemas de pensiones4.
Con respecto a la mayor esperanza de vida, hay datos suficientemente relevadores de dicho fenómeno. El primero a destacar sería el hecho de que ha aumentado significativamente el porcentaje de cada generación que alcanza los 65 años de edad. Así, mientras que en 1990 quiénes tenían (al nacer) una esperanza de vida de 47,7 años ahora los que se jubilarán en el 2050, tendrán una esperanza de vida casi 30 años mayor. En términos de pensiones esto significa que el...
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