Consideraciones sobre solidaridad en derecho administrativo sancionador:régimen sancionador viviendas protección oficial
| Autor | Alfredo Dagnino Guerra |
| Cargo | Letrado del Consejo de Estado.Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid y de la Escuela de Práctica Jurídica |
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CONSIDERACIONES PRELIMINARES
La intervención del Estado en materia de vivienda se limitaba, hasta el siglo XIX, a funciones -fundamentalmente- de policía administrativa, toda vez que su actividad se ceñía a la adopción de medidas fundadas en razones sanitarias, o de seguridad en las edificaciones, y urbanísticas, en los casos en que existía una planificación, siquiera rudimentaria, de las ciudades. Por otra parte, como afirma GUAITA MARTORELL (Derecho Administrativo Especial), el incremento de la población urbana era lento, no existían grandes dificultades de espacio para construir, la edificación era relativamente fácil y las exigencias de sus moradores limitadas.
Sin embargo, la situación socioeconómica de las sociedades no tardó en cambiar a partir de la incidencia en Occidente de la revolución industrial. A resultas del impacto del susodicho proceso económico, la población comenzó a aumentar vertiginosamente, cada vez fueron quedando menos espacios destinados a la construcción de edificación residencial y el encarecimiento de los precios para su adquisición tornaron desorbitados. Tales circunstancias provocaron, desde finales del siglo XIX y principios del siglo XX, una creciente preocupación de los poderes públicos en torno a la problemática de la vivienda y el acta de nacimiento de un sistema integral de intervención administrativa sobre la vivienda.
Este fenómeno, cuya recepción en España desembocó en la cristalización de una política de vivienda en la segunda mitad del siglo XX, constituye en la actualidad un importante sector de actuación administrativa, así como una de las más destacadas manifestaciones en la acción social de los poderes públicos.
La intervención de la Administración sobre la vivienda, y específicamente en materia de viviendas de protección oficial, presupone un elenco de potestades administrativas, entre las que se cuenta el poder sancionador de la Administración como medida policial de control y supervisión de la regularidad en la construcción de viviendas calificadas como de protección oficial.
Estas notas tienen por objeto única y exclusivamente examinar una cuestión, no exenta de polémica por otra parte, en la actividad sancionadora de la Administración, cual es la aplicación de la solidaridad como forma de imposición de sanciones administrativas, así como su incidencia en el ámbito de las viviendas de protección oficial, respecto de los sujetos intervinientes en el proceso de construcción de edificaciones destinadas a tales usos por conductas tipificadas como infracciones administrativas en la legislación sectorial.
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SOBRE LA EXTENSION DE LOS PRINCIPIOS PENALES AL PODER SANCIONADOR DE LA ADMINISTRACION (Ref.)
Previamente al examen de la problemática en particular debe abordarse la exégesis de los principios generales imperantes en el Derecho punitivo del Estado.
El poder sancionatorio de la Administración constituye una excepción a la regla del monopolio de los Jueces y Tribunales en la imposición de toda suerte de penas y castigos; regla que, por otra parte, no sólo se extiende a la órbita de los sistemas jurídicos de impronta anglosajona, sino que encuentra arraigo en sistemas tan paradigmáticos del llamado «régimen administrativo» como es el Derecho francés, en donde la tradición jurídica, de marcado carácter liberal, impone a la Administración -como destaca RIVERO- no interferir en el campo de eventuales funciones represivas, resultando la punición de conductas de los administrados una función reservada, de forma monopolística, a la Jurisdicción, aunque parece -como apunta PARADA VAZQUEZ (Ref.) - que el monopolio judicial en la represión de conductas contrarias a la legislación administrativa ha llegado en Francia a su fin, al apreciarse una tendencia del legislador a reconocer competencias directas a la Administración, condicionadas a la observancia de un régimen de garantías materiales y formales.
La subsistencia de un poder administrativo sancionador en otros sistemas jurídicos, como el español, inscritos en el marco del «régimen administrativo» de inspiración francés, no ha impedido su transformación jurídica, al socaire del impacto que la incidencia del sistema constitucional de 1978 ha comportado; siendo así que los postulados constitucionales y la aplicación extensiva de los principios penales han provocado una profunda regeneración del sistema punitivo administrativo -tanto desde el punto de vista sustantivo como procedimental- y la eliminación de una serie de técnicas y principios subsistentes hasta entonces.
Esta renovación de la potestad punitiva en manos de la Administración ha venido promovida en gran medida por influencia del Derecho penal. En efecto, los principios constitucionales que, en el orden sancionador, consagra nuestra Norma Fundamental (artículo 25 de la Constitución), aun procediendo originariamente del Derecho Penal, son extensibles a la potestad sancionadora de la Administración. Así lo ha entendido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde sus más tempranos pronunciamientos, como la Sentencia 19/1981, de 8 de junio, que declara:
Los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador, dado que ambos son manifestación del Ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la Constitución -artículo 25- y una muy reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo... hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales...
La afirmación de la afinidad de la potestad sancionadora de la Administración con la potestad penal se produjo desde época temprana en la doctrina jurisprudencial, tanto del Tribunal Supremo (Sentencias de 5 de julio de 1985 y 14 de junio de 1989) como del Tribunal Constitucional (Sentencias 19/1981, de 8 de junio, y 77/1983, de 3 de octubre), reconociendo que entre los regímenes sancionadores, administrativo y penal, existe un notable paralelismo, aunque no identidad. No obstante, la incidencia de la Constitución y de la jurisprudencia constitucional en la transformación del Derecho administrativo sancionador -calificado por GARCIA DE ENTERRIA como «prebeccariano»- a los postulados propios de un Estado de Derecho, la tendencia expuesta de extensión de los principios y garantías penales a la actividad punitiva de la Administración constituye un proceso que hunde sus raíces en fechas anteriores a la aprobación de la propia Norma Fundamental, toda vez que se inicia en los años sesenta (Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de junio de 1950, 9 de febrero de 1953, 12 de febrero de 1959, 19 de octubre de 1964 y 21 de mayo de 1965).
Cabe destacar, por ser especialmente ilustrativa, la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de junio de 1986, que expone:
El Derecho sancionador y disciplinario administrativo que regula en definitiva la potestad punitiva del Estado, o del resto de los Entes públicos, debe estar sujeto a los mismos principios valorativos e interpretativos que presiden el Derecho penal, de modo que en garantía del interés público, del administrado y funcionario, ambos Derechos, a pesar de sus matices, se supeditan a unos criterios técnico-jurídicos comunes y unitarios. Si la Administración, dejando incompleto el desarrollo reglamentario que la incumbe, mantiene lagunas, omisiones o vacíos en cuanto a su regulación -como la prescripción, presunción de inocencia, cancelación de antecedentes, proporcionalidad de la pena- no puede significar que estas instituciones no puedan aplicarse al Derecho administrativo sancionador, con regresión a facultades discrecionales, sino que este silencio implica una remisión o implícito reenvío a los principios básicos y fundamentales existentes en el Derecho penal, con plena fuerza integradora y complementaria, sobre todo si se repara en que el sancionador administrativo carece de una llamada parte general.
En consecuencia, de tales planteamientos se infiere la necesidad de contemplar la potestad sancionadora de la Administración no aisladamente, sino en un marco superior en que, como poder represivo que es, se vea afectado, con carácter general, por los principios y límites que caracterizan el sistema punitivo penal, quedando así encuadrado dicho poder administrativo sancionador dentro de un genérico ius puniendi del Estado que tiene diferentes manifestaciones en el orden jurídico. La propia jurisprudencia del Tribunal Supremo, al amparo de estos razonamientos, ha perfilado un supraconcepto del ilícito, cuyo ámbito de cobertura abarcaría el sistema sancionador penal y administrativo, comprensivo, tanto del ilícito penal como administrativo (Sentencias del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1987, 13 de mayo de 1988 y 13 de octubre de 1989).
De esta forma, debe afirmarse -como asevera el Consejo de Estado en su dictamen número 50.372/1987, de 9 de abril- la existencia de unos límites institucionales -inferidos inequívocamente del Ordenamiento constitucional, aunque incipientes en la doctrina jurisprudencial preconstitucional- a la potestad sancionadora de la Administración. Dichos límites se encuentran contemplados en el artículo 25 de la Constitución y dimanan directamente del principio de legalidad en materia sancionadora. Por otra parte, los principios constitucionales inferidos del artículo 25 de la Constitución han contribuido de forma decisiva a la construcción jurídica de una ordenación sustantiva y formal común a las diferentes manifestaciones del ius puniendi del Estado, esto es, un supraconcepto de Derecho punitivo o sancionador que comprendería tanto la potestad sancionatoria penal como la administrativa.
Esta unidad disciplinar del Derecho penal y del Derecho administrativo abarca, evidentemente, el régimen sancionador de las viviendas de protección oficial, si bien -como se verá- la recepción de tales principios a veces se efectúa con ciertos matices o con ciertas singularidades.
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SOBRE EL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD Y EL REGIMEN DE...
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