Habitatge, drets socials I valors constitucionals (urbanisme, cohesió social, immigració I dret al medi ambient)

La* bibliografia apareguda sobre urbanisme ha estat, i encara és, molt abundant, tot i que en els darrers temps, concretament a partir de l’STC 61/97, de 20 de març, s’ha tractat fonamentalment des de les diferents versions o visions autonòmiques, en concordança i coherència amb les múltiples i diverses legislacions de les comunitats que s’han aprovat per tal de legislar-lo. També ha estat abundosa, especialment en els darrers deu anys, la bibliografia relativa al medi ambient. Tanmateix, sorprèn que continuï sent molt escassa la publicació de monografies que ofereixin una visió pluridisciplinària i interrelacionada entre tots dos àmbits i més escàs és encara trobar treballs que abordin una visió absolutament interdisciplinària com la dedicada en aquest número monogràfic de l’RCDP, que no solament es limita a relacionar l’urbanisme amb el medi ambient –una visió de conjunt que, d’acord amb les darreres legislacions estatals i catalanes, resulta indefugible (TRLUC i TRLS)–, sinó també amb els drets dels ciutadans i la cohesió social des d’una visió constitucional del dret a l’habitatge.

Consegüentment, ens anirem endinsant en la diversa bibliografia –no sempre, repeteixo, de caràcter interdisciplinari– a mesura que avancem en l’anàlisi de l’urbanisme com a lloc comú i punt de trobada per a la solució o la materialització dels diversos problemes que aborda, en una visió global, el número monogràfic d’aquesta revista.

Fins a la Revolució Francesa la ciutat es diferenciava perfectament del medi rural que l’envoltava, no només per les muralles que la rodejaven, sinó també perquè s’aplicava als seus veïns un estatut jurídic diferent. Aquesta situació, però, va evolucionar progressivament envers unes línies divisòries menys marcades: el final de les diferències jurídiques que comporta la Revolució, seguit de l’adveniment de l’estat modern i, de la seva mà, el procés d’industrialització, provoquen un creixement demogràfic a les ciutats que fins i tot, en molts casos, obliga a derruir-ne les muralles que, més enllà de la seva funció defensiva, exercien clarament una funció de diferenciació dels estatuts camperol/ciutadà.

Des d’aquelles dates fins a les ciutats dels segles XX i XXI, hi ha hagut molts canvis, sens dubte, però gairebé tots han estat lligats al creixement i l’expansió.

Page 223

Aquest creixement i expansió han estat majoritàriament desorbitats, desordenats, poc preocupats pel medi ambient i per la salut i la comoditat dels seus habitants; el més inquietant és que ha estat un creixement que, tot i això, no ha estat capaç de donar resposta a la raó mateixa de la seva expansió, ni de respectar els drets que la Constitució espanyola (CE) reconeix a tots els ciutadans: el dret a un habitatge digne i el dret a no ser discriminat per motius de religió, sexe, cultura, origen o qualsevol altre que impedeixi la cohesió social.

A la darreria de la dècada dels setanta, la societat mundial comença a prendre consciència que l’home, amb la seva activitat expansionista i el seu creixement econòmic i industrial exacerbat, perjudica molt greument el medi ambient i es planteja, a partir de la Conferència d’Estocolm i la de Rio i de l’elaboració de l’informe Brundtland, un creixement sostenible.

La doctrina majoritària coincideix a identificar la dècada dels setanta com a determinant per a l’eclosió del fenomen mediambiental pel que fa al naixement de la consciència ambiental per part de la ciutadania. Només després que es van manifestar els efectes perniciosos de l’activitat industrial incontrolada de les grans potències posteriors a la Segona Guerra Mundial, la població en general, i els responsables polítics en particular, van prendre consciència de la gravetat del problema i van iniciar una tasca important d’informació i reclamació de la protecció necessària dels recursos naturals davant la malversació i l’explotació imperant en les darreres dècades.

Les diverses instàncies internacionals, preocupades per l’amenaça, responen al problema convocant conferències successives. D’entre totes, la Conferència sobre el Medi Humà, més coneguda com a Conferència d’Estocolm, celebrada en aquesta ciutat al juny de 1972, serà la que tracti d’una manera més específica l’objecte de la nova preocupació (fet que en determina la seva transcendència posterior).

En la Declaració d’Estocolm per primer cop es reconeix el dret fonamental de l’individu a una qualitat digna de l’ambient i s’estableixen un conjunt de criteris-guia per als estats que tendeixen a l’adopció de les polítiques necessàries per fer front als deterioraments i a la futura utilització racional dels recursos.

Page 224

Una idea de preservació aplega totes les declaracions: la d’assegurar la continuïtat dels recursos i la protecció del medi ambient per a les generacions futures. En realitat, en molts dels seus principis, hi rau el concepte de desenvolupament sostenible, tot i que no serà fins a l’Informe Brundtland, germen de la Conferència de Rio (1992) i resultat dels treballs de la Comissió Mundial sobre Medi Ambient i Desenvolupament (CMMAD), on en trobarem la definició. Segons la Comissió Brundtland, «el desenvolupament sostenible és el desenvolupament que satisfà les necessitats de la generació actual sense comprometre la capacitat de les generacions futures de satisfer les seves necessitats pròpies»; altres entitats i autors ens han ofert definicions d’aquest concepte de difícil aprehensió, com ara la que aporta el Banc Mundial, segons el qual el desenvolupament sostenible és «un procés d’administració d’una cartera d’actius que permeti preservar i millorar les oportunitats de la població».¹

Aquesta preocupació del Banc Mundial per definir el concepte de desenvolupament sostenible no ens hauria de sorprendre, ja que aquest concepte té un clar suport econòmic, en néixer com a límit a la sobirania econòmica dels estats respecte dels seus propis recursos naturals, amb la finalitat de matisar-ne la llibertat de disposició. Tanmateix, el concepte de desenvolupament sostenible que aquí ens ocupa i preocupa no és l’originari, sinó el que està lligat a l’urbanisme i al vessant social de l’equilibri, el que fixa l’atenció en la utilització racional dels recursos naturals i el gaudi del medi ambient sense comprometre les necessitats de les generacions futures; és a dir, el que parteix de la conceptuació del sòl com a recurs ambiental i es preocupa per un creixement sostenible, basat en una utilització racional del territori que compatibilitzi el creixement i el dinamisme econòmic necessaris amb la cohesió social, el respecte al medi ambient i la qualitat de vida de les generacions presents i futures. En definitiva, aquest concepte de desenvolupament sostenible aplicable a l’urbanisme i a la cohesió social, com conclou Decleris,² consisteix a convertir i recuperar adequadament el capital natural per tal de promoure una política qualitativa de desenvolupament, i a incloure criteris mediambientals, culturals, socials i econòmics en la planificació i l’adopció de decisions sobre el desenvolupament, ja siguin públiques o privades.

Page 225

Un cop assentades en els principis que informen l’urbanisme sostenible, les ciutats es tornen sobre si mateixes i comproven, no sense cert estupor, com els seus nuclis urbans han sofert un greu deteriorament i un abandonament correlatiu per part de determinats estrats socials que han preferit les cases aparellades i els habitatges plurifamiliars de baixa intensitat de les noves urbanitzacions aparegudes en cercles concèntrics al voltant de la ciutat, on el sòl és més econòmic –o, si més no, ho era en una primera etapa, fet que ha provocat els creixements en forma d’anells, ja que, a mesura que s’allunya del centre urbà, el sòl s’abarateix. Aquestes noves urbanitzacions conviuen, a una distància més o menys llarga i no sempre pacíficament, amb les ciutats dormitori de la dècada dels seixanta i setanta, les mancances de les quals pel que fa a equipaments i serveis no han fet sinó aguditzar-se. A això cal afegir-hi el fenomen de la immigració i obtindrem com a resultat una malla urbana absolutament desestructurada des del punt de vista econòmic, urbanístic i social. La ciutat ha quedat envellida i abandonada a la seva sort, hi ha barris sencers presos per les classes més desfavorides que mal conviuen entre si com a conseqüència de les seves diferències racials i culturals, i nuclis històrics que cal rehabilitar i conservar i que no han merescut l’atenció que reclamaven, ja que els ajuntaments, sempre oprimits pels seus problemes històrics, endògens i indòmits de finançament, practicaven un urbanisme dominat pels interessos econòmics. Certament, en més ocasions de les desitjades, els nostres poders públics han confós l’urbanisme concertat amb l’urbanisme al servei dels interessos de les empreses promotores, peces claus del creixement de les economies nacionals. S’ha fet evident que, en aquest escenari, els interessos mediambientals quedaven absolutament orfes de protecció, ja que el promotor urbanista concebia el medi ambient com un simple enemic a batre a l’hora d’aconseguir els seus interessos constructius. Per la seva banda, els ajuntaments, sempre pendents dels seus mitjans de finançament deficients i insuficients, van arribar a confondre l’urbanisme amb una mena de finançament per als seus pobres eraris en perjudici del seu capital ambiental (no debades el legislador estatal ha hagut d’insistir i recordar-nos que la planificació urbanística és una funció pública i que, per tant, és una il·legalitat deixar aquesta funció en mans privades per la via convencional). Així hem presenciat com se sacrificaven hectàrees de sòl per a la innecessària³ creació de primeres i segones residènciesPage 226de baixa densitat sense uns serveis i unes infraestructures adients, i com se sacrificava, en definitiva, la connexió dels nous centres residencials amb els nuclis urbans a través del transport personal, la qual cosa ha generat més contaminació, més ocupació del sòl per crear noves infraestructures i la consegüent subs- titució de zones agrícoles o naturals, algunes d’un gran valor, per carreteres, autopistes i polígons comercials i industrials. Hem provocat una dependència absoluta de l’automòbil i això, al seu torn, ha comportat la congestió pràcticament permanent de les vies interurbanes, carreteres i autopistes, i una no menys palesa invasió de l’espai urbà per part del cotxe en perjudici del ciutadà, dels espais verds, de llocs per als vianants, de carrils bici, etc.⁴ En definitiva, unes polítiques inicialment considerades progressistes que venien la fugida de la ciutat a favor d’un apropament a la naturalesa i una qualitat de vida, que promovien l’expulsió de la indústria i el gran comerç del nucli urbà, que reivindicaven models d’expansió horitzontals a l’estil americà, en realitat només amagaven el problema del preu del sòl, de l’accés a l’habitatge, de les necessitats dels promotors, i es van aplicar alegrement, sense tenir en compte les diferències de tot tipus entre els models que es prenien com a exemple i la realitat sobre la qual s’operava, sense sospesar la xarxa deficient de serveis públics previs o paral·lels a l’expansió, sense calibrar la llunyania dels punts de residència respecte als centres de treball, producció, lleure i assistència, i, per acabar, sense mesurar la degradació profunda del medi ambient que comportaria el desmembrament social que, finalment, ha tingut lloc.

Resumint, aquest ha estat el bagatge que ens han deixat els darrers vint anys de polítiques urbanístiques, unes polítiques fetes majoritàriament d’esquena a la dimensió mediambiental de l’urbanisme i de l’ordenació del territori.

Aquest panorama, que alguns voldran titllar de catastrofista, però que respon a la realitat d’anys de creixement d’esquenes a la sostenibilitat, comença a canviar gràcies a la integració d’aquest principi i a les noves necessitats que aquest cicle implica. Cal notar, en qualsevol cas, que les raons del nou cicle noPage 227provenen del dret a l’habitatge que la CE reconeix a tots els espanyols, ni de la resta de drets socials que directament o indirectament hi troben empara. La nova realitat, el nou pensament, les noves tendències són deutors del principi del desenvolupament sostenible, de com aquest principi ha penetrat en totes les legislacions, polítiques i actuacions dels estats de la mà del principi d’integració, i de la importantíssima tasca que en aquest camp ha dut a terme la Comunitat Europea en la seva preocupació i ocupació per la protecció del medi ambient, entès en un sentit molt més ampli i abstracte que el que simplement es vincula a la protecció de determinades espècies, ecosistemes i espais naturals. La constatació és ben senzilla. La nostra CE, que data de l’any 1978, i anteriorment altres del nostre entorn, reconeixien el dret a l’habitatge, així com també a la qualitat de vida i, tanmateix, no ha estat fins fa relativament poc que els poders públics s’han plantejat seriosament (vull dir amb veritables accions i actuacions contrastables més enllà d’un decàleg de bones intencions) polítiques, lleis i accions amb la voluntat d’aconseguir-los. I el més sorprenent d’aquest fenomen és que la seva presentació es vincula, precisament, al desenvolupament sostenible, a la qualitat de vida i a la protecció del medi ambient. Per tant, podem concloure que la revitalització o la nova empenta que han tingut uns drets constitucionals abans adormits en tota la sèrie de drets informatius o, si es prefereix, no exigibles judicialment sense un desenvolupament legislatiu previ, com ara el dret a l’habitatge digne, la qualitat de vida i la cohesió social, han arribat de la mà de la sostenibilitat. Precisament per això, aquesta anàlisi, a diferència de la resta d’estudis d’aquest número monogràfic de l’RCDP, partirà del que m’agrada anomenar dret comú del nou urbanisme ambiental, és a dir, de la legislació urbanística pròpiament dita, de la planificació territorial i del dret mediambiental, ja que des del meu punt de vista no és possible concebre’n una al marge de les altres.⁵

Page 228

Comencem, doncs, per proposar una definició de l’urbanisme ambiental i analitzem després com aquest urbanisme, efectivament, en la seva condició de dret comú, actua com a catalitzador dels drets constitucionals a l’habitatge, a la qualitat de vida i a la cohesió social.

El punt de partida és la concepció del sòl com a recurs ambiental. Aquesta afirmació, avui no discutible, almenys des del punt de vista legal ja que el TRLS (RDL 2/2008, de 20 de juny) de caràcter bàsic així ho declara en el seu article 2,6 no sempre ha gaudit de la mateixa acceptació. Certament incideixen sobre el sòl una multitud de títols jurídics que es corresponen amb unes altres tantes perspectives, polítiques i disciplines. I és que el sòl, com a suport, com a assentament de la vida de tots els éssers humans, animals i vegetals, concentra una multifuncionalitat que seria difícil repetir. Parlar del sòl com a suport d’activitats industrials, espai agrícola, recurs mineral, paisatge o reserva cinegètica o energètica o cultural, ens endinsa en territoris que, fins fa poc, cobrien perfectament diverses disciplines. Tanmateix, ha estat precisament aquesta funció polièdrica del sòl la que ha impedit durant molt de temps que se’l reconegués integralment com a recurs ambiental.

En efecte, més enllà de les seves múltiples facetes considerades individualment, el sòl, suport de la vida i del desenvolupament de l’home, és sempre el mateix. El que canvia són les seves funcions, unes funcions que l’home li atorga, li modula o simplement permet que mantinguin el seu estat original. Consegüentment, el sòl, més enllà d’aquesta individualitat funcional, exigia un reconeixement, un estatus únic i propi, que no podia ser altre que equiparar-lo a la resta d’elements i recursos que permeten el desenvolupament de la vida i de l’home, és a dir, la seva similitud a l’aigua i a l’aire com a recursos naturals per excel·lència.

Page 229

Un cop s’ha reconegut el sòl com a recurs ambiental, tots (ciutadans, poders públics i agents jurídics) estan en condicions d’assumir la incidència que aquesta nova concepció mediambiental, amb els seus dos pilars bàsics de la integració i la sostenibilitat, pot tenir en l’ordenació del territori i en l’urbanisme. I és que, coneixent l’extensió horitzontal de totes dues matèries, i el fet que conflueixen i coincideixen en molts dels seus objectius i finalitats, es fa difícil negar el procés simbiòtic en el qual s’han assentat.

L’ordenació del territori i l’urbanisme, en tant que disciplines que ordenen, en el sentit més estricte i gràfic del terme, el sòl com a espai geogràfic, productor d’aliments, magatzem de recursos, font de matèries primeres, suport de flora i fauna i plataforma de l’activitat humana,⁷ estaven cridats a erigir-se en instruments bàsics per a l’efectivitat del principi del desenvolupament sostenible a través de la integració mediambiental. És més, actualment ja podem afirmar que assistim a una nova conceptuació de l’urbanisme que han assumit de seguida, tot i que tímidament, algunes ordenacions autonòmiques com la catalana, amb unes referències més o menys vinculants o simplement programàtiques al desenvolupament urbanístic sostenible, a la protecció del medi ambient i dels recursos naturals –especialment el sòl–, i a la qualitat de vida. Per tant, és un urbanisme ambiental, que, en definitiva, està al servei de la protecció del medi ambient, ja que el deteriorament de l’entorn ha estat, al final, el gran propiciador de la consciència social a l’entorn de la necessitat d’assolir uns estàndards de qualitat de vida que necessàriament passen per la interconnexió de les polítiques ambientals i de planificació urbanística i territorial; com ja va apuntar Martín Mateo,⁸ hi ha un consens general sobre la necessitat i la conveniència d’aplicar les tècniques de planificació al control dels sistemes ambientals, tenint en compte que els objectius només s’assoliran si s’apleguen harmònicament totes les mesures interrelacionades, i això, sens dubte, requereix el marc de la planificació.

En aquesta línia encaixen a la perfecció els articles 2, 4.a i 4.b del TRLS, que no només són interessants per la integració o la simbiosi urbanística ambiental que imposen, sinó perquè, a més, com es desprèn de la seva simple lectura,Page 230apunten que aquest ha de ser el suport on s’han de fer efectius la resta de drets socials als quals ens hem referit anteriorment: el dret a un habitatge digne, el dret a la integració i la cohesió socials, a la no discriminació, etc. D’aquí sorgeix la declaració expressa del legislador que totes les polítiques relatives a la regulació, ordenació, ocupació, transformació i ús del sòl tenen com a finalitat comuna que els drets i els deures dels ciutadans establerts en els articles següents siguin reals i efectius, i que cal adoptar les mesures d’ordenació territorial i urbanística que siguin procedents per tal d’assegurar un resultat equilibrat, tot afavorint o contenint, segons s’escaigui, els processos d’ocupació i transformació del sòl. No debades l’article 9.3 del TRLS vincula expressament l’ús residencial del sòl a l’efectivitat del dret a gaudir d’un habitatge digne i adequat en els termes en què es descriu aquest dret en l’article 4.a del mateix text, a més de garantir l’accés, en condicions no discriminatòries i d’universalitat, a la utilització de les dotacions públiques i els equipaments col·lectius oberts al públic –elevat a la categoria de dret per mor de l’article 4.b del mateix TRLS–, ja que, com certifica el legislador mateix, les polítiques del sòl s’han de concebre i articular des del desenvolupament sostenible, principi informador i harmonitzador de les necessitats humanes vinculades a l’economia, l’ocupació, la salut, etc., amb la qualitat de vida, la cohesió social, la igualtat i l’ús racional dels recursos.

Així doncs, aquest urbanisme ambiental cerca nous objectius o, més ben dit, afegeix als objectius tradicionals d’altres objectius nous, o bé simplement reorienta o reinterpreta alguns dels principis que hem acordat qualificar de tradicionals, dels quals destaquen:

– la integració i la cohesió social, – el dret a un habitatge digne ambientalment, – la qualitat de vida del ciutadà, i

– l’estalvi i la protecció dels recursos naturals, amb una atenció especial al sòl.

El compliment d’aquests objectius només es pot fer des de la convicció que el sòl és un recurs ambiental de caràcter finit i que, per tant, han acabat els temps en què el seu cost no es computava dins el procés de transformació, més enllà del preu especulatiu que se’n pagava. El sòl no pot continuar sent víctima d’un consum desenfrenat, ja que l’espai lliure és un bé.

Per a això és estrictament necessari arbitrar un conjunt de criteris, principis i tècniques que afavoreixin, des d’un prisma essencialment urbanista, la pre-Page 231sència del principi de sostenibilitat en el projecte territorial o pla urbanístic per tal de dotar d’un contingut cert el desenvolupament urbanístic sostenible (DUS) tant en la seva dimensió tècnica (urbanística, ambiental, territorial, econòmica, social i ecològica, entre altres) com jurídica. D’acord amb Folch,9 aquestes tècniques es poden resumir així:

1. El DUS se centrarà en els llindars admissibles d’impacte sobre el medi ambient amb preferència a la disposició de les activitats en l’espai.

   La finalitat del DUS és assolir una ordenació urbanística equilibrada a les necessitats de desenvolupament econòmic i cohesió social, amb la mínima inversió de recursos naturals i protegint el medi ambient urbà i natural, en tant que és base de la qualitat de vida del ciutadà; per tant, prioritàriament li preocuparà la capacitat d’un determinat medi per suportar la pressió i la contaminació que pugui ocasionar-li el conjunt de les activitats que s’han d’ubicar o afegir a les que ja hi ha, més que la disposició mateixa de les activitats en l’espai.

   Precisament una funció de l’urbanisme ambiental serà ordenar l’espai de manera que es cobreixin els interessos econòmics i urbanístics sense perjudicar, o perjudicant d’una forma suportable el medi ambient –que és el mateix que sostenible, és a dir, respectant la capacitat de recàrrega, renovació, conservació i recuperació del medi–, ja que això beneficia la consecució dels drets socials de base constitucional: el dret a la qualitat de vida i a un habitatge digne ambientalment.

2. El DUS se centrarà en els ritmes i els processos de transformació amb preferència al tipus de transformació.

3. El DUS es preocuparà de controlar les xarxes d’interrelació més que els elements individuals.

4. El DUS atorgarà una atenció especial a les fronteres i als entorns, i no tant a la recuperació dels centres, com ha passat històricament.

   El centre ha de rebre una atenció urbanística especial, però des de la perspectiva infinitament més àmplia de la sostenibilitat urbanística; és en aquestes línies limítrofes on els nivells de diversitat i interrelació s’aguditzen. Com sostéPage 232Pesci,¹⁰ les interfícies entre ecosistemes són el punt de més interès dels estudis i les propostes ambientals, ja que s’hi produeix la intersecció de dos o més ecosistemes i, per això, són llocs privilegiats per comprendre els cicles de la naturalesa i la seva complexitat sistemàtica.¹¹ I també per això, en els nous sistemes socials, caracteritzats per les grans aglomeracions urbanes, s’ha considerat que el rescat i la protecció de les interfícies naturals té una transcendència vital com a trama complexa per recobrar la qualitat de vida i també com a mecanisme de reorientació dels processos de descentralització urbana i reocupació dels buits territorials.

5. El DUS s’ordenarà atenent les diverses escales geogràfiques i els àmbits sectorials i horitzontals temporals.

   Vista la supraterritorialitat del fenomen ambiental i també, sens dubte, de la sostenibilitat, l’urbanisme ambiental s’ha de dur a terme des de l’escala adequada tant geogràfica i sectorial, com temporal.

   M’explicaré. La modificació de l’escala d’un plànol o mapa no solament fa veure ampliat o reduït l’espai que s’hi representa, sinó que aquesta ampliació o reducció està estretament relacionada amb un àmbit espacial major o menor. Com més gran és l’espai que es reflecteix en el plànol, més petita en serà l’escala, ja que això provoca que les coses es vegin més petites, però també que es vegin més coses. I viceversa com més gran sigui l’escala, menys capacitat hi haurà d’incloure espai en el plànol.

   Els tècnics redactors coneixen bé aquest fet; per això s’estableixen unes escales bàsiques segons l’àmbit que cal tractar. Així, es pot fixar l’escala biològica (1:100.000).

   Page 233

   De vegades, el planejament espacial incorre en errors d’escala, ja que aplica escales urbanístiques a mesures territorials i, a més, considera els seus límits com a fronteres absolutes i ordena unes propostes que, si es veiessin a l’escala adequada i oberta a la perifèria, es demostraria que són clarament desencertades.

   El mateix podem dir sobre l’escala temporal.

   Els temps arquitectònics, territorials o paisatgístics són molt diferents. Mentre que una cosa es pot aixecar en mesos, una infraestructura pot requerir anys i un bosc, decennis.

   Cal, doncs, planificar urbanísticament, territorialment i ambientalment, de forma coordinada i amb consciència de les diferents escales temporals.

   Finalment, ens referirem als àmbits sectorials. L’ordenació o la planificació sectorial, des de la perspectiva de l’urbanisme ambiental, no és convenient, llevat que s’abordi com a desenvolupament d’alguna cosa i, per tant, amb una ordenació integral superior prèvia.

6. El DUS en l’àmbit de la planificació urbana també s’haurà de guiar per unes pautes o uns indicadors que tendeixin a millorar la qualitat de vida dels seus habitants en el present i el futur.

   En aquesta línia, l’ús mixt de les zones urbanes, la promoció del creixement focalitzat a les zones abandonades o deteriorades dins mateix dels seus límits, la reducció del transport privat, la promoció en qualitat i quantitat d’espais públics que fomentin la relació, la cohesió social i la integració¹² dels ciutadans a la seva ciutat, tot elevant els signes d’identificació ciutadà-ciutat, l’estalvi energètic, la promoció de l’anomenada construcció ambiental o sostenible i la participació dels habitants en les decisions que afectin la imatge, la vida i el disseny de la seva ciutat, entraran tots a formar part del vocabulari diari de l’urbanisme sostenible de les ciutats.¹³

   Page 234

7. El DUS s’assentarà en la participació dels agents socioeconòmics i polítics que intervenen en els processos de transformació del territori i del sòl.

   El nou urbanisme sostenible cerca la qualitat de vida i la garantia d’aquesta mateixa qualitat per a les generacions futures. Per tant, cal la participació de tots els agents implicats, a causa de la transcendència de la concertació de voluntats a l’entorn d’un projecte urbanístic sostenible. La participació aportarà la visió d’aquelles persones a qui, suposadament, es vol proporcionar una qualitat de vida, alhora que es legitimarà el procés i se’ls coresponsabilitzarà.

8. El DUS se centrarà en els municipis fonamentalment, però això no ha de ser excusa per descartar una escala supramunicipal.¹⁴

   Aquest principi està estretament relacionat amb el de l’escala geogràfica que hem comentat abans; tanmateix, quan té un contingut propi, és convenient i útil individualitzar-lo.

   L’urbanisme, a diferència de l’ordenació del territori, ha conservat tradicionalment una escala o un àmbit municipal (en queden al marge els supòsits quantitativament poc importants de les ordenacions d’àrees metropolitanes).

   Page 235

   El problema que ens planteja el desenvolupament urbanístic sostenible respecte a aquesta divisió espacial històrica i tradicional és que l’escala d’una gestió socioeconòmica i ambiental sostenible ultrapassa clarament l’estret àmbit municipal, i es fa necessari integrar solucions noves que permetin unir pacíficament els interessos locals amb els de caràcter supramunicipal, en la línia en la qual ho fa, per exemple, la Generalitat de Catalunya, que impulsa i promou el planejament director i territorial. Aquesta mesura es podria reforçar amb altres com les ordenacions urbanístiques polimunicipals o la necessitat d’abordar l’ordenació urbanística municipal des de la coordinació amb la resta de plans, tant d’ordre vertical com horitzontal (aquesta darrera mesura està començant a observar-se, com a conseqüència d’aplicar la tècnica de l’avaluació ambiental estratègica).

   La coordinació horitzontal en els termes propugnats suposaria una ordenació urbanística millor i un apropament més gran a la sostenibilitat, com demostren els aspectes següents:

   a) L’economia de recursos que imposa la sostenibilitat obliga a obviar repeticions innecessàries.

   b) Les infraestructures municipals han de trobar una recepció adequada i, quan calgui, una continuació en les localitats veïnes.

   c) La protecció de paisatges, espais lliures, parcs urbans, zones agrícoles, etc., no s’ha de veure perjudicada en els seus límits per ordenacions invasives provinents d’altres municipis.

   d) La mobilitat exigirà una gestió integrada en la viabilitat interurbana que tendeixi a disminuir-la.

   Sens dubte podríem continuar allargant el llistat de beneficis de la coordinació horitzontal, però crec que els que s’han indicat fins ara són prou convincents.

   El vessant estrictament jurídic del DUS és prou transcendent perquè ens tornem a enfrontar amb el repte de concretar-ne el contingut, excessivament vague i indeterminat. L’abordarem des de la legislació urbanística catalana: de la seva exposició de motius n’extraiem una primera reflexió, que és que, efectivament, el legislador català sembla persuadit i desitjós d’estendre una pàtina de sostenibilitat a les seves polítiques i normatives urbanístiques, convençut del paper transcendent que tant l’ordenació territorial com la urbanística i sectorialPage 236poden tenir en el creixement i el desenvolupament de Catalunya des dels principis de Rio, i més concretament des de la Carta d’Aalborg, és a dir, un creixement respectuós amb el medi ambient, equilibrat econòmicament i cohesionat socialment.

   La declaració d’intencions és clara; resta comprovar si trobarà el reflex adequat en l’articulat de la llei.

   El primer precepte que fa referència al DUS apareix ràpidament (art. 3), encapçalant el capítol 3 «Principis generals de l’actuació urbanística», amb l’encertada i aconseguida pretensió de definir el concepte de desenvolupament urbanístic sostenible.

   El precepte, dividit en tres apartats, conté tres continguts perfectament diferents i, per això, diferenciables. El primer ens ofereix la definició de DUS; el segon concreta uns criteris o tècniques per aplicar-lo, i el tercer imposa un deure als poders públics amb competències urbanístiques.

   Quant al concepte, l’article 3.1 proposa una concreció del concepte de desenvolupament sostenible delimitat per Brundtland a l’urbanisme. Per fer-ho es val de la idea de la «utilització racional del territori i del medi ambient» i de la vinculació del creixement a la preservació dels recursos naturals, paisatgístics, arqueològics, històrics i culturals per tal de garantir la qualitat de vida de les generacions presents i futures. Així doncs, queden identificats perfectament els elements constitutius del desenvolupament sostenible (qualitat de vida; generacions presents i futures, creixement unit a la preservació dels recursos –a la cerca d’equilibris–, etc.), alhora que introdueix algunes variables noves vinculades directament a la seva translació. D’una banda, pel que fa a idees noves, hi ha la utilització racional del territori i, de l’altra, la vinculació de les necessitats de creixement –hem d’entendre que són territorials, ja que som davant d’una llei urbanística– a la preservació dels recursos i altres valors assenyalats. Quant a la primera novetat, crec que és interessant ressaltar que la «utilització racional del territori i del medi ambient», en el context de la definició de desenvolupament urbanístic sostenible que fa la LUC, revela una intenció clara del legislador d’emular el contingut de l’article 45 CE. Quant a la segona, unir les necessitats de creixement amb la preservació dels recursos se’m revela novament com un element o criteri limitador de les àmplies potestats discrecionals dels òrgans urbanístics i, molt especialment, del planificador.

   Page 237

   En efecte, tradicionalment, les lleis urbanístiques, entre les quals hi havia el Decret legislatiu català 1/90, de 12 de juliol, pel qual es va aprovar el text refós dels texts legals vigents a Catalunya en matèria urbanística, es podien referir al creixement més o menys explícitament, però no a les «necessitats de creixement» com sí fa la legislació urbanística catalana vigent; i molt menys es vinculaven, com ara, a la preservació dels recursos naturals i a altres valors llistats per l’article 3. Amb això, s’atorga als agents una regulació més concreta, a més de ser manifestament contrària a una expansió o un creixement excessius.

   Efectivament, la declaració continguda a l’article 3 obliga el planificador a motivar les presumptes necessitats de creixement, en vincular el terme necessitat al de creixement. En principi, el creixement no exigeix justificació. La necessitat de creixement, sí. Però és que, a més, si vinculem la necessitat de creixement, com fa la norma, a la preservació dels recursos naturals i a altres valors ressenyats (paisatgístics, arqueològics, històrics i culturals) amb el deure d’unirlos, encara és més gran l’exigència imperativa de motivació i justificació, ja que sembla evident que els creixements manifestament invasius i excessivament intensius ja no hi tindran cabuda, com tampoc no la tindran altres creixements que, tot i ser més moderats en extensió i intensitat, perjudiquin greument algun dels valors protegits. La raó és relativament senzilla. Sempre, o pràcticament sempre, serà possible unir les necessitats de creixement amb la protecció. Un creixement no respectuós equival a parlar d’un compliment defectuós o inexistent del deure d’equilibri o conjunció i, per tant, d’un desenvolupament urbanístic contrari a l’article 3 de la LUC, és a dir, al principi del desenvolupament urbanístic sostenible.

   El segon contingut del qual es dota el principi de desenvolupament urbanístic sostenible mitjançant la legislació catalana es concreta en el segon apartat de l’article 3.

   Aquí s’especifiquen unes tècniques o criteris lligats a una declaració prèvia de gran valor en el sentit que el sòl és un recurs limitat –hem d’entendre un recurs ambiental–, cosa que obliga a tenir:

   – models d’ocupació del sòl que evitin la dispersió, – models que afavoreixin la cohesió social,

   – models que considerin la rehabilitació i la renovació en sòl urbà,

   Page 238

   – models que tinguin en compte la preservació i la millora dels sistemes de vida tradicionals en les àrees rurals,

   – models que consolidin un territori globalment eficient.

   El legislador defensa la rehabilitació i la renovació urbana, en tant que són assegurances per evitar que els barris caiguin en la marginalitat i també són focus d’atracció per al retorn dels «emigrats» al centre de la ciutat, ja que s’aconsegueix recuperar els barris i tenir molts altres beneficis vinculats, com ara:

   – Procurar habitatge accessible als centres, amb el qual s’evita que els límits de la ciutat i de les poblacions veïnes continuïn creixent com a nuclis dormitori vinculats a l’urbs laboral.

   – Recuperar espais lliures per a la comunicació i el lleure que afavoreixin la integració, la cohesió i la identitat del ciutadà amb el seu hàbitat urbà.

   – Recuperar l’activitat multifuncional a la ciutat, que permet crear llocs de treball amb la consegüent proximitat habitatge-feina.

   – Crear zones per als vianants. – Promoure mitjans de transport alternatius. – Reduir l’ús dels mitjans de transport, especialment dels privats. – I, en recuperar la ciutat per als ciutadans, evitar que l’abandonin a la recerca d’un habitatge més barat i amb major qualitat de vida; amb això posem remei a la pressió que han sofert el medi rural i les formes de vida tradicionals pròpies d’aquestes zones.

   És comprensible, doncs, que la legislació urbanística catalana, en un esforç de regulació d’acord amb les sensibilitats ambientals dominants avui, hagi vinculat aquestes tècniques al concepte de DUS, ja que el que es vol és l’economia del sòl, la racionalització dels seus usos i la materialització dels drets socials, que són, tots ells, en definitiva, la finalitat que persegueix el desenvolupament urbanístic sostenible.

   El tercer i darrer apartat de l’article 3 conté un mandat concret, específic, clar i vinculant per a tots els òrgans amb competències urbanístiques: garantir l’objectiu del desenvolupament urbanístic sostenible a través de l’exercici de les competències urbanístiques.

   Page 239

Agudo Zamora, M. J., Estado social y felicidad la exigibilidad de los derechos sociales en el constitucionalismo actual, Ed. Laberinto: Madrid, 2007.

Allende Landa, J., Medio ambiente, ordenación del territorio y sostenibilidad, Universidad del País Vasco: Bilbao, 2000.

Courtis, C., Derechos sociales, ambientales y relaciones entre particulares nuevos horizontes, Ed. Universidad de Deusto: Bilbao, 2007.

Cuyás Palazón, M.ª M., Urbanismo ambiental y evaluación estratégica adaptado a la Ley 8/2007 de suelo y a la Ley 9/2006 sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, Ed. Atelier: Barcelona, 2007.

Dal Piaz, A. i F. Forte, Pianificazione urbanística ed ambientale, Maggioli Editori: Rimini, 1999.

De Forn i Foxà, M., Estrategies i territoris, els nous paradigmes, Diputació de Barcelona: Barcelona, 2004.

Denis, B. (coord.), «Dossier: Le Grenelle de l’environnement», Regards sur l’actualité, núm. 338, La Documentation Française, febrer 2008.

Duque Pajuelo, F., Habitar la tierra. Medio ambiente, humanismo y ciudad, Ed. Abada: Madrid, 2008. Entrena Cuesta, R. (dir.), El derecho urbanístico del s. XXI. Tomo III. Urbanismo y vivienda. Libro homenaje al Prof. Martín Bassols Coma, Ed. Reus: Madrid, 2008.

Folch., R. (coord.), El territorio como sistema. Conceptos y herramientas de ordenación, Diputació de Barcelona: Barcelona, 2003.

Girardet, H., Creando ciudades sostenibles, Tilde: València, 2001. Martín Mateo, R., Tratado de Derecho Ambiental, Ed. Trivium: Madrid, 2003. Maresca Cabot, J. C., «Los principios del derecho urbanístico, en especial el desarrollo urbanístico sostenible», a J. M. Trayter (coord.), Comentarios a la Ley de Urbanismo de Cataluña adaptados al Decreto 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el reglamento de urbanismo de Cataluña, Ed. Aranzadi: Pamplona, 2007.

Menéndez Rexach, A., «Urbanismo sostenible, clasificación del suelo y criterios indemnizatorios: estado de la cuestión y algunas propuestas», Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 200, març 2003.

Montoro Chiner, M. J., «El Urbanismo del desarrollo sostenible», a J. M. Trayter (dir.), Estudios jurídicos sobre urbanismo. Una reflexión prospectiva, Cedecs: Barcelona, 1998.

Page 240

Moral Zaragoza, A., La vivienda social de protección oficial: régimen legal y administrativo. Innovación jurídico-social sobre regulación a favor de los «ocupas» de la VPO, Ed. Alfar: Sevilla, 2007.

Moreno Molina, A. M., Urbanismo y medio ambiente las claves jurídicas del planeamiento urbanístico sostenible, Ed. Librería Tirant lo Blanch: València, 2008.

Pepe, V., Lo sviluppo sostenibile, La Tribuna: Piacenza, 2002. Pinyol Jiménez, G. (coord.), «Inmigración y derechos de ciudadanía», Seminario Inmigración y Europa 3, CIDOB, Centre d’Informació i Documentació: Barcelona, 2006.

Pisarello Prados, G., Los derechos sociales y sus garantías elementos para una reconstrucción, Ed. Trotta: Madrid, 2007.

Ponce Solé, J., Derecho urbanístico, vivienda y cohesión social y territorial, Ed. Marcial Pons: Madrid, 2006.

Ponce Solé, J., «Derecho Urbanístico y segregación espacial. Las relaciones entre la ordenación urbanística y el surgimiento de guetos urbanos», Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, vol. XXXIII, núm. 130, 2001.

Ponce Solé, J. i D. Sibina Tomàs (coord.), El Derecho de la vivienda en el siglo XXI: sus relaciones con la ordenación del territorio y el urbanismo, Ed. Marcial Pons: Madrid-Barcelona-Buenos Aires, 2008.

Seminario nazionale sulle politiche sociali. Cittadini, comunità, benessere sociale: nuovo welfare, diritti e partecipazione per il cambiamento

, de juny 2005, Roma, imprès per Arci Luguria, 2006.

Trayter Jimenez, J. (coord.), Comentarios a la Ley de Urbanismo de Cataluña adaptados al Decreto 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el reglamento de urbanismo de Cataluña, Ed. Aranzadi: Pamplona, 2007.

----------------------------------------

[*] M. Mercedes Cuyás Palazón, professora associada de dret administratiu de la Universitat de Girona. Campus Montilivi, 17071 Girona, merce.cuyas@udg.edu.

[1] http.// www.worldbank.org

[2] Michael Decleris és un dels màxims teoritzadors del concepte jurídic de desenvolupament sostenible i autor de l’informe The law of sustainable development. General principles, elaborat per la Comissió Europea (Oficina de Publicacions Oficials de les Comunitats Europees, Luxemburg, 2000, pàg. 67).

[3] L’expansió urbana es presenta com un dels problemes més greus per a l’Europa unida. Les ciutats creixen envaint les zones rurals a un ritme absolutament desproporcionat en relació amb l’increment de població. Mentre que l’expansió urbana en els últims vint anys ha crescut el 20%, l’increment de població en el mateix període ha estat tan sols del 6%. Dades extretes de la comunicació de la Comissió al Consell, al Parlament Europeu, al Comitè Econòmic i Social Europeu i al Comitè de les Regions, «Cap a una estratègia temàtica sobre el medi ambient urbà», COM (2004) 60 final, Brussel·les, 11 de febrer de 2004.

[4] El cotxe ho ha envaït tot, i per culpa seva hem sacrificat espais verds a favor d’aparcaments, vials rodats, en perjudici de vials per als vianants, ocupació de la via pública mitjançant els estacionaments horaris, en perjudici de l’ampliació de les voreres per al vianant, o dels carrils de bicicletes, etc.

[5] Pérez Moreno, juntament amb altres autors, va sostenir que un dels factors més importants del desús del dret ambiental havia estat la desconnexió entre la planificació urbanística i l’ordenació de la protecció del medi ambient, i va afirmar que «los instrumentos administrativos desarrollados en el marco de nuestro ordenamiento interno relativo a la planificación económica, la ordenación del territorio y muy principalmente del urbanismo aportan sin duda una serie de técnicas administrativas de enorme funcionalidad para la protección global del medio ambiente». Pérez Moreno, A.; Y. Escribano Collado i J. I. López González, RAP, núm. 103, gener-abril 1984, pàg. 361 a 416. En aquesta mateixa línia, Montoro Chiner, M. J., «El Urbanismo del desarrollo sostenible», a J. M. Trayter (dir.), Estudios jurídicos sobre urbanismo. Una reflexión prospectiva, Cedecs: Barcelona, 1998, considera que «la calidad de vida exige un replanteamiento jurídico e interpretativo de la situación actual un tanto distante entre medio ambiente y urbanismo, de forma que el segundo no sea constitucionalmente aceptable si no se dirige a la protección del primero».

[6] Cal posar aquest precepte en connexió amb l’exposició de motius de la norma, en la qual s’afirma, entre molts altres punts, que «el sòl, a més d’un recurs econòmic, és també un recurs natural, escàs i no renovable». «I el sòl urbà –la ciutat ja feta– també té un valor ambiental, com a creació cultural col·lectiva que és objecte d’una recreació permanent, per la qual cosa les seves característiques han de ser expressió de la seva naturalesa i la seva ordenació n’ha d’afavorir la rehabilitació i fomentar-ne l’ús».

[7] Aquestes són les funcions que atorga la Comissió Europea en la seva comunicació del 16 d’abril de 2002, «Hacia una estrategia temática para la protección del suelo», COM (2002) 179 final (no publicada al Diari Oficial).

[8] Martín Mateo, R., Tratado de Derecho Ambiental, Ed. Trivium: Madrid, 2003, pàg. 227.

[9] Folch, R., «La aproximación sostenibilista», a R. Folch (coord.), El territorio como sistema. Conceptos y herramientas de ordenación, Diputació de Barcelona: Barcelona, 2003.

[10] Sobre la teoria de les interfícies, desenvolupada per Pesci des del 1984, per al projecte «Ecologia Urbana del sistema pampeà», dut a terme per la Fundació CEPA, es pot consultar Pesci, R., «El urbanismo y la cultura ambiental», a R. Folch (coord.), El territorio como sistema. Conceptos y herramientas de ordenación, Diputació de Barcelona: Barcelona, 2003, pàg. 101 a 119.

[11] Pesci, R., op. cit. L’autor recorda que els nostres avantpassats van saber valorar perfectament aquestes interfícies i que van privilegiar les costes per establir-hi assentaments, van tenir cura dels relictes forestals en les planes conreades i van custodiar l’ús de l’aigua a les conques. Aprenent de la naturalesa mateixa, van crear places i espais oberts urbans com a interfícies artificials per potenciar la vida associada.

[12] Entre els objectius del DUS, també hi ha evitar la segregació social. Per veure un plantejament general del problema, es pot consultar Ponce Solé, J. «Derecho urbanístico y segregación espacial. Las relaciones entre la ordenación urbanística y el surgimiento de guetos urbanos», a Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, vol. XXXIII, núm. 130, 2001, pàg. 667 i seg.; i, del mateix autor, Derecho urbanístico, vivienda y cohesión social y territorial, Ed. Marcial Pons: Madrid, 2006.

[13] El tema de la introducció de la sostenibilitat en la planificació urbana, el tracten, entre d’altres, Montoro Chiner, M. J., «El urbanismo del desarrollo sostenible», a J. M. Trayter (dir.), Estudios jurí-dicos sobre urbanismo. Una reflexión prospectiva, Cedecs: Barcelona, 1998; Menéndez Rexach, A., «Urbanismo sostenible, clasificación del suelo y criterios indemnizatorios: estado de la cuestión y algunas propuestas», Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 200, març 2003, pàg. 135-198; Allende Landa, J., Medio ambiente, ordenación del territorio y sostenibilidad, Universidad del País Vasco: Bilbao, 2000; Pepe, V., Lo sviluppo sostenibile, La Tribuna: Piacenza, 2002; Girardet, H., Creando ciudades sostenibles, Tilde, València, 2001; Maresca Cabot, J. C., «Los principios del derecho urbanístico, en especial el desarrollo urbanístico sostenible», a J. M. Trayter (coord.), Comentarios a la Ley de Urbanismo de Cataluña adaptados al Decreto 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el reglamento de urbanismo de Cataluña, Ed. Aranzadi: Pamplona, 2007; De Forn Foxà, M., Estrategies i territoris, els nous paradigmes, Diputació de Barcelona: Barcelona, novembre 2004; Dal Piaz, A. i F. Forte, Pianificazione urbanística ed ambientale, Maggioli Editori: Rimini, 1999; Cuyás Palazón, M.ª M., Urbanismo ambiental y evaluación estratégica adaptado a la Ley 8/2007 de suelo y a la Ley 9/2006 sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, Ed. Atelier: Barcelona, 2007; Moreno Molina, A. M., Urbanismo y medio ambiente las claves jurídicas del planeamiento urbanístico sostenible, Ed. Librería Tirant lo Blanch: València, 2008.

[14] Considero que és important aportar, als criteris de Folch, el de la coordinació vertical i horitzontal.