Sobrela ejecutoriedad delos actos administrativos
| Autor | Jesús González Pérez |
| Cargo | Profesor adjunto de Derecho administrativo. Registrador de la Propiedad |
| Páginas | 706-724 |
Page 706
-
La doctrina, al referirse a la ejecutoriedad o ejecutividad de los actos administrativos y a la acción directa o de oficio de la Administración, suele emplear los términos con una gran imprecisión. Esta imprecisión es manifiesta en la doctrina española 1, pero tampoco la doctrina extranjera ha escapado de la misma, si bien en la docPage 707trina francesa se observa una elogiable tendencia a deslindar los conceptos, a fin de emplear correctamente términos frecuentemente empleados indistintamente2.
-
En una de las monografías más caracterizadas sobre el tema del privilegio de la acción de oficio, Chinot ha llegado a afirmar que es preciso esclarecer, en primer lugar, un equívoco que ofrece el riesgo de oscurecer el problema : hay que distinguir la decisión administrativa del procedimiento que va a realizar materialmente la decisión 3. Y ofrece la siguiente distinción de conceptos, claramente diferenciadas, aun cuando íntimamente relacionados :
-
La decisión administrativa.Es posible que la Administración tenga la facultad de crear sus derechos mediante espontáneas decisiones unilaterales, que crean obligaciones jurídicas para los administrados. Esita facultad se suele designar entre los autores franceses privilegio del «prealable». En uno de los Manuales más recientes se define así este privilegio: «En Derecho administrativo, el principio según el cual nadie puede hacerse justicia a sí mismo, no es aplicado de una manera tan estricta como en. Derecho privado. Cuando un particular quiere hacer valer un derecho en contra de otro debe, en defecto de acuerdo amigable, recurrir al Juez que constata la existencia de estos derechos y dicte una decisión revestida de la fórmula ejecutoria. La Administración no tiene necesidad de recurrir al Juez para procurarse un título ejecutorio ; ella establecePage 708 este título. Es esta facultad de expedir títulos ejecutorios la que se designa con el nombre de privilegio del predlable» 4. Pero sigamos a Chinot. Para éste, la facultad de crear el "derecho mediante decisiones unilaterales, corresponde a un número restringido de autoridades administrativas por eso afirma que es necesario no exagerar su extensión y no es exclusivo del Derecho público por eso afirma cfue no es necesario exagerar su carácter excepcional. Cómo demostró Hauriou afirma 5, tal facultad no es tan excepcional ni tan exorbitante como pudiera parecer; entre el Derecho civil y el administrativo existe una diferencia de frecuencia mucho más que una diferencia die naturaleza.
-
La realización material de la dechión.Problema distinto al de la posibilidad de que la Administración cree sus derechos mediante espontáneas decisiones unilaterales es el de si puede jurídicamente realizar ella misma, por la coacción, el derecho que ha creado por decisión unilateral. Para poder contestar debidamente a esta pregunta hay que situar el problema en el análisis de la vida de las obligaciones, según Chinot. Desde el nacimiento de la obligación hasta su cumplimiento es necesario distinguir:
-
En primer lugar, la fuerza obligatoria.
-
En segundo lugar, la fuerza ejecutoria. Es decir, la cualidad jurídica que se añade a veces a la validez y que permite al beneficiario de un derecho obtener su ejecución. Esta cualidad se reconoce, a vteces, a títulos extrajudiciales, incluso dentro del Derecho privado 6, aun cuando lo normal sea lo contrario 7.Page 709
-
Y, por último, la facultad efectiva de ejecución : posibilidad material de realización del derecho, contra la voluntad del obligado, que opone resistencia a su cumplimiento. En sentido estricto, esta última facultad es lo que se conoce con el nombre de privilegio de la acción de oficio 8.
-
-
Pues bien ; cuando la doctrina española se refiere a estos problemas suele emplear el término ejecutoriedaá, para referirse a todos los problemas antes señalados. Tanto al privilegio del «prealable» como el privilegio de la «acción de oficio», en sentido estricto. Un ejemplo será suficiente : RoyoVillanova (A. y S.), afirman : «La eficacia de los actos administrativos se manifiesta fen que son ejecutivos, esto es, em que las autoridades administrativas pueden darles cumplimiento incluso contra la voluntad de los propios interesados. Es este un privilegio de la Administración del que carecen los particulares ; éstos, por muy indiscutible cfue sea su derecho, no pueden por sí mismos imponer su voluntad, sino que necesitan acudir a los Tribunales. En cambio, la Administración pública no ha de menester del aparato judicial para la ejecución de sus acuerdos ; goza de la llamada acción Se ofióh» 9. Y en ocasiones se ha preocupado de deslindar los términos ejecutividad y ejecutoried¡ad. En la única monografía española sobre el tema, se alude así a la distinción : «En el uso corriente se emplean los términos ejecutividad y ejecutoriedad indistintamente; pero no faltan tratadistas que abogan, por su empleo diferenciado, pues en ambas se acusan distintos matices. Ejecutivo a exigible, escribe Zanobini, dícese del acto que puede desplegar sus efectos y, por consiguiente, puede ser exigido, ejecutividad es entonces sinónimo de eficacia del acto, y la expresión puede referirse por ello a cualquier disposición, comprendidas aquéllas en las cuales no puede hablarse de ejecutcriedad! porque ninguna impone al ciudadano. Mas tales conceptos no son del todo independientes, porquePage 710 sólo cuando el acto es ejecutivo puede ser también ejecutorio, siendo ésta una particular manifestación de su eficacia. Es decir, que no cabe la ejecutoriedad sin la ejetutividad, pero la ejecución del acto no lleva siempre anejo el que se haga ejecutivo, reservando el término para cuando es preciso vencer la resistencia del obligado remiso. V. gr., el acuerdo de un Ayuntamiento creando una pieza de Arquitecto municipal, a cubrir por oposición, es ejecutivo si se han cumplido les preceptos legales., y, en consecuencia, se podrá anunciar, nombrar Tribunal, etc. Más no hay nada que suponga ejecutoriedad. En cambio, el acuerdo imponiendo contribuciones especiales a los propietarios de los terrenos beneficiados por la apertura de una calle no .sólo es ejecutivo sino ejecutorio, pues si voluntariamente no se ingresan: las cuotas asignadas se ejecuta al obligado, se embargan los bienes precises y se hace con ellos pago la Administración» 10. Esto supuesto, cuando hablamos de «ejecutoriedad» de les actos administrativos, ¿a qué cualidad de los mismos debemos referirnos? Creo que, de acuerdo con el sentido gramatical del término, debemos referirnos a la cualidad de los mismos, que posibilita la ejecución forzosa de lo mandado en el acto administrativo a cargo de la Administración 11.
-
Así precisado el ámbito del término «ejecutoriedad de los actos administrativos», queda entendido que al emplear el mismo no nos referimos al privilegio de la Administración de no tener que acudir a un proceso de cognición para que se reconozcan las situacionesPage 711 jurídicas que trata de imponer al particular (privilegio del prealable) 12 ; no se trata de la posición privilegiada de la Administración en virtud de la cual no necesita de una sentencia judicial para que se reconozcan y definan sus derechos e impone al particular el tener que acudir a los propios órganos administrativos para que se actúen sus pretensiones, sin que pueda acudir a la vía procesal en tanto no exista un acto administrativo. Tampoco empleamos el término «ejecutoriedad» para designar genéricamente los efectos de los actos administrativos. Le empleamos en sentido mucho más restringido para designar aquella característica de los actos administrativos, en virtud de la cual la Administración no tiene necesidad de incoar un proceso de ejecución para que lf mandado en los mismos sea cumplido1 en contra de la voluntad del obligado. Si el llamado privilegio del pfecclable implica la innecesariedad de los prccesos de cognición para que la Administración obtenga el reconocimiento de sus derechos, la ejecutcríedad implica la innecesariedad de los procesos de ejecución pafa que los derechos reconocidos en los actos administrativos sean satisfechos.
-
En consecuencia, puede decirse de la ejecutoriedad, con GiANnini, que es la posibilidad: de ejecución coactiva del acto administrativo, o sea la posibilidad que tienen: tales autoridades administrativas
-
Ante la decisión qiie manda o prohibe alguna cosa, los particulares deben inclinarse; deben obedecer.
6) La Administración tiene frecuentemente el ¡privilegio de la ejecución de oficio. He aquí lo que quiere decir: «Cuando una decisión administrativa crea obligaciones con cargo a un particular, modifica su situación jurídica, la Administración puede directamente ejecutar la decisión, imponer al particular el cumplimiento de las obligaciones.» Y, a continuación, confunde como tantos otros el privilegio de la acción de oficio con el del prealable. Cfr. Ob. cit., pág. 51.
Es decir, que para RoujAnh. son manifestaciones de la ejecutoriiedad 1a impera ti vid ad deber de obediencia por parte de los destinatarios de la decisión administrativa y la ejecución de oficio. Giannini, sin embargo, señala la imperatividad como nota característica de los actos administrativos, v a la ejecutoriedad como una manifestación de aaüélla. Cfr. Lezioni di Diritto annministrativo. Milám, 1950, t. I, pág. 419. Sobre distinción entre validez y eficacia, p. 379. y sobre distinción entre validez e invalidez, p. 381.
Creemos más correcto e1 emfleo del término eme hace Giannini.Page 712 de usar los procedimientos administrativos de ejecución en caso de resistencia por parte de los sujetas obligados 13. Si en Derecho procesal es título ejecutivo aquel que es bastante para incoar un proceso ág ejecución, en Derecho administrativo es acto ejecutorio aquel que puede dar lugar a...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba