Evaluación Smart. Utilidad de la evaluación de la calidad de los servicios
| Autor | Ana M.ª López Ansede/Joaquín Ruiz López |
| Páginas | 116-143 |
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Antecedentes
La Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL) fue creada por Real Decreto 1418/2006, de 1 de diciembre, por el que se aprueba su Estatuto, en virtud de la autorización prevista en la Disposición adicional primera de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos. Entre los objetivos y competencias establecidos en el artículo 6 de dicho Estatuto se encuentran los de:
— Promover la cultura de evaluación y de calidad de los servicios e impulsar su práctica en la gestión pública.
— Elaborar y proponer metodologías (…) para la evaluación y la gestión de la calidad.
— Realizar trabajos de evaluación y análisis de políticas y programas públicos.
— Fomentar la mejora de la calidad de los servicios públicos como compromiso con la ciudadanía.
Por su parte, el artículo 23 de su Estatuto dispone que “el Plan de Trabajo de la Agencia forma parte del plan de acción anual, incluyéndose en el mismo los programas y políticas públicas a evaluar (…). En el Plan de Trabajo se determinará el alcance de cada una de las evaluaciones, los plazos para su ejecución y la unidad administrativa, de la propia Agencia de Evaluación o de otros órganos, responsable de su ejecución. Una vez aprobados dichos programas y políticas públicas por el Consejo de Ministros, el Plan de Trabajo se publicará en el Boletín Oficial del Estado.”
De acuerdo con tales previsiones, el Consejo de Ministros, en su reunión de 30 de marzo de 2007, aprobó los programas y políticas públicas que serían objeto de evaluación durante el año 2007 (primer Plan de Trabajo de AEVAL), entre las que se encontraba la Evaluación de la calidad del servicio de los museos de titularidad estatal.
Esta evaluación, como su propio nombre sugiere, adoptaba un enfoque metodológico centrado en el análisis de los procesos de gestión de los museos, considerados como servicios u organizaciones, y en sus resultados desde la perspectiva de la percepción de sus usuarios o visitantes. Este enfoque partía de algunas propuestas relativas a los servicios públicos incorporadas al Informe de la Comisión de Expertos para el estudio y creación de la Agencia de Evaluación y Calidad. Según estas tesis, todas las políticas y servicios públicos son evaluables, entendiéndose estos últimos como procesos de gestión esencial y prioritariamente prestacional, que corresponden a un nivel (meso o intermedio) de otra significación que las políticas, aunque en puridad no dejen de ser políticas o parte de políticas. Los servicios por lo general se estructu-
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ran en función de un fuerte componente de formalización administrativa y, paralelamente, sobre convenciones que los hacen más reconocibles, más aparentemente autodefinidos. La propia naturaleza de los servicios públicos no sólo facilita su evaluación, sino que, unida a la importancia que éstos poseen en la percepción ciudadana de la eficacia y eficiencia gubernamentales, han conducido a la consolidación de determinados modelos de evaluación, cuya aplicación ha desempeñado un papel relevante asociado a las estrategias de modernización y de gestión de la calidad en la Administración postgarantista (Vanaclocha et al., 2005).
Entre las conclusiones de índole metodológica del Informe de la Evaluación de la Calidad del servicio de los museos estatales debe destacarse la que señalaba que la misma se había centrado fundamentalmente en los resultados del servicio prestado en relación con sus usuarios, sin que se hubiera abordado una evaluación de proceso en sentido estricto. Tampoco había sido posible avanzar en aspectos como el papel real de los museos como instituciones culturales de referencia, ya que un enfoque de este tipo hubiera requerido un análisis del Plan Estratégico de la Red de Museos Estatales 2004-2008, y de los planes individualizados en los que existen, y de los museoscomo instrumentos necesarios para su implementación. Ello hubiera abocado a una evaluación de la implementación de los planes o programas vinculados a la política cultural museística, lo que evidentemente desbordaba el encargo realizado en esta materia por el Consejo de Ministros. Congruente con esta conclusión, la recomendación 4 del Informe postulaba la conveniencia de realizar una evaluación de la implementación del mencionado Plan Estratégico, lo que permitiría comprobar el logro de una de sus finalidades, cual era “la máxima calidad en el servicio ofrecido al ciudadano” (AEVAL, 2008).
Metodología de evaluación de la calidad de los servicios públicos
Fruto de este trabajo fue, además del Informe de Evaluación, la publicación de una “Guía de Evaluación de la Calidad de los Servicios Públicos” que respondía al planteamiento de llevar a cabo la elaboración teórica a partir de la praxis. Además, esta Guía participaba así de los objetivos estatutarios de AEVAL más arriba mencionados: realización de evaluaciones, elaboración metodológica y mejora de la calidad de los servicios públicos.
Ello es así porque AEVAL concibe la evaluación como un momento/fase del continuo de la acción pública, y la evaluación de la calidad de los servicios es, a su vez, una modalidad de la evaluación en general (Ruiz, 2005). Las políticas públicas suelen desplegarse en diferentes programas o conjuntos organizados de actividades, proyectos, procesos o servicios que están orientados a la consecución de objetivos específicos. En este entramado, los servicios constituyen los procesos de gestión más básicos, por lo que las evaluaciones de las políticas y de los servicios públicos deben necesariamente retroalimentarse. La evaluación rigurosa de los servicios tiene que valorar su consistencia con las políticas y programas en los que se enmarca.
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Por su parte, la evaluación de una política o programa debe contar con la información generada en el proceso de evaluación de los servicios. En este sentido, es muy posible que la información obtenida mediante la evaluación de la calidad de los servicios (los puntos fuertes y las áreas de mejora identificados) contribuya a una redefinición más precisa del problema público al que el servicio trata de atender y, en consecuencia, a la reformulación del servicio e incluso de la propia política, así como a su implementación (Vanaclocha et al., 2005). En definitiva, la metodología de evaluación de la calidad de los servicios públicos, empleando la doble perspectiva de la percepción de los usuarios de los mismos y del rendimiento de las organizaciones que los prestan, contribuye a la mejora de la práctica de la evaluación en general (AEVAL, 2012).
Antecedentes de la evaluación
El Consejo de Ministros, en su reunión de 4 de marzo de 2011, aprobó los programas y políticas públicas que serían objeto de evaluación por AEVAL en el año 2011 entre los que figuraba la Evaluación externa de la Calidad del Servicio prestado por la Ventanilla Única para el Comercio Exterior de Canarias (VEXCAN).
Para dar cumplimiento al mandato del Consejo de Ministros e instrumentar la evaluación de VEXCAN, AEVAL y la Agencia Tributaria elaboraron y firmaron unos Términos de Referencia en los que se fijó el objeto y alcance de la evaluación y los objetivos y utilidades de la misma. Igualmente, se acordó la composición de un equipo mixto de evaluación que, de acuerdo al calendario establecido, debía llevar a término el informe solicitado.
La Ventanilla Única para el Comercio Exterior de Canarias
VEXCAN nace con el fin de paliar los perjuicios que para los operadores económicos canarios, y para la ciudadanía en general, supone el que dos Administraciones actúen sobre un mismo hecho económico (Díez y Campo, 2007).
Canarias, históricamente, ha venido disfrutando de un régimen fiscal diferente al del resto del territorio nacional. El carácter insular, la lejanía, las especiales condiciones geográficas, geológicas y climáticas, así como la escasez de recursos naturales han aconsejado un régimen fiscal específico dentro del ámbito de la legislación económica y fiscal española.
La situación fiscal actual canaria viene determinada por la incorporación de Canarias al territorio aduanero comunitario, por el cual dejó de ser un puerto franco y comenzó a aplicarse el Arancel Aduanero Común (ACC) y la Política Agraria Común.
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Sin embargo, las especiales características de este territorio condicionaron que esta política agrícola se modulara con un Régimen Especial de Abastecimiento (REA) que contempla dos medidas, por un lado la no aplicación de derecho alguno a la importación de determinados productos originarios de terceros países en tanto no rebasen una cantidad determinada y, por otro, concede ayudas para el abastecimiento de productos comunitarios que formen parte de las existencias públicas, y que la aplicación del AAC igualmente se module con una serie de Medidas Específicas Arancelarias (MEAs) que suponen una excepción a la aplicación del AAC para productos industriales y bienes de equipo.
FIGURA 1
Gestión de la importación antes de VEXCAN
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Por otro lado, Canarias se mantuvo fuera del ámbito de aplicación del sistema común del Impuesto del Valor Añadido (IVA) y, el espacio dejado por este impuesto fue cubierto por impuestos autonómicos, el Impuesto General Indirecto Canario (IGIC), el Arbitrio sobre las Importaciones y Entregas de Mercancías (AEIM) y, recientemente, el Impuesto Autonómico sobre las Labores del Tabaco.
Este régimen fiscal especial, modulado con numerosísimas excepciones y especificidades, implica que dos administraciones: la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) y la Administración Tributaria Canarias (ATC) intervengan en la gestión de las figuras...
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