Las situaciones administrativas
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Páginas | 483-505 |
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Las situaciones administrativas se configuran como hechos o circunstancias que producen la modificación de la relación funcionarial, debido a la concurrencia de circunstancias objetivas o subjetivas específicamente previstas, que comportan alteraciones en la estructura básica de la misma, con los efectos que las respectivas normas establecen para cada una de ellas.
La característica esencial de las situaciones administrativas o, si se quiere, su denominador común, es que en todas ellas se mantiene latente la relación del funcionario con la Administración y, consiguientemente, la posibilidad de reingresar al servicio activo siempre que se cumplan una serie de requisitos fijados normativamente.
Desde un punto de vista técnico, la mejor explicación de esta figura es la que enlaza con la diferencia en el seno de la condición de funcionario entre la relación de servicio y la relación orgánica. La primera, representa vínculo que une al funcionario con la Administración desde el momento del ingreso, plasmado en el nombramiento, y que se mantiene hasta que se produzca, por alguna de las causas legalmente previstas, la extinción de dicha relación.
La relación orgánica se plasma en el vínculo que une al funcionario con el puesto de trabajo que ocupa o, para ser más exactos, entre el funcionario y el órgano administrativo a cuyo frente o en cuyo ámbito se coloca o incluye aquél. Es necesario insistir en que para que exista la relación orgánica, resulta imprescindible que previamente exista la relación de servicio, es decir, que el titular del órgano tenga la condición de funcionario.
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Esta circunstancia había llevado a un sector doctrinal representado por García Trevijano1y secundado por De la Vallina Velarde2 a afirmar que la relación de servicio se adquiría mediante el nombramiento y la relación orgánica por la toma de posesión. Esta distinción fue criticada, a nuestro juicio de forma muy acertada, por Torreblanca Vergara3para quien la disociación era artificiosa y otorgaba efectos independientes al acto de nombramiento que en su criterio no pueden producirse si no se cumple la condición de la toma de posesión.
Esta apreciación, insistimos, parece acertada, ya que aun cuando nombramiento y toma de posesión son actos perfectamente diferenciables desde un punto de vista conceptual y aun temporal, es también cierto que la plenitud del nombramiento no se produce sino con la toma de posesión que actúa así como una auténtica condición sin cuyo cumplimiento no se perfecciona el acto. Por este motivo, parece congruente entender que la relación de servicio sólo se adquiere por el cumplimiento sucesivo —pero conjunto— de los requisitos de nombramiento y toma de posesión.
En lo que sí existe plena coincidencia es en que la relación orgánica sólo se puede producir tras estar consolidada la relación de servicio y supone un vínculo no estable, como la primera, con un puesto de trabajo, que hasta la Ley 30/1984 estaba representada fundamentalmente por uno de los que componían la plantilla orgánica del cuerpo de funcionarios en el que se ingresaba. Tras la reforma, dicho puesto de trabajo será uno cualquiera de las relaciones de puestos (o instrumento similar) del personal incluido en el ámbito de aplicación del TREBEP y que pueda ser legalmente desarrollado.
La existencia de estas situaciones administrativas es, en gran parte, fruto de un proceso histórico que las incorpora y generaliza desde de los estatutos particulares de los distintos cuerpos especiales en los que se definían muchas de las que ahora formar parte de la generalidad.
Sobre esta base, Entrena Cuesta4define las situaciones administrativas como aquellos supuestos en los que puede encontrarse un funcionario y que se caracterizan porque no se extingue la relación de servicio, sino tan sólo la relación orgánica, o al menos, aquella relación orgánica que correspondería al funcionario de que se trate respecto de la Administración.
Como puede comprobarse, la definición propuesta subraya las dos notas básicas de la figura de las situaciones administrativas y que pueden identificarse con las siguientes:
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Su configuración genérica que permite abarcar todas las posibles incidencias de la relación funcionarial, desde la prototípica como es el
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servicio activo a las más extrañas, en el plano teórico, como pueden ser las excedencias; y que representan, por así decirlo, el no servicio.
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La inexistencia de una alteración definitiva de la relación de servicio sino, una suspensión o extinción de la relación orgánica.
En el marco de la legislación general de los funcionarios públicos, la regulación de las situaciones administrativas se introduce por la Ley de 15 de julio de 1954, regulación que con ligeras modificaciones es prácticamente la que se repite en la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964.
Morillo Velarde5al analizar la citada Ley, llega a la conclusión de que intentaba cumplir dos objetivos fundamentales. En primer lugar, trataba de adaptar el régimen de las situaciones contenido en la Ley de Funcionarios de 22 de julio de 1918 al nuevo momento histórico de la Administración y, en segundo lugar, trata de asumir las fuerzas humanas, consideradas de especial capacitación, que procedentes de los Organismos Autónomos se iban sumando a la actividad estatal, lo cual representaba un fenómeno necesitado de regulación específica.
A partir de ahí es la LMRFP la que establece la regulación de las situaciones administrativas. Su redacción inicial fue objeto de una importante reforma por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales de Reforma del Régimen Jurídico de la Función Pública y de la protección por desempleo, y posteriormente, por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre.
Ya en el plano concreto podemos indicar que la regulación de las situaciones administrativas puso en el artículo 29 de la Ley 30/1984 la regulación específica y por el inicial RSA aprobado por el Real Decreto 730/1986, de 11 de abril (B.O.E. de 17 de abril de 1986) sus ejes centrales6. En dicha regulación incide, como anteriormente indicábamos, la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, que justifica la publicación de un nuevo Reglamento cosa que se produce con la publicación del Real Decreto 365/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Situaciones Administrativas de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado.
La regulación7 del TREBEP en materia de situaciones administrativas comienza con la delimitación de las que tienen el carácter o condiciones de situaciones comunes. En concreto, y, según el artículo 85, tienen tal conside-
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ración las de: a) Servicio activo; b) Servicios especiales.; c) Servicio en otras Administraciones Públicas.; d) Excedencia.; e) Suspensión de funciones.
Esta regulación común, como tantas veces en el TREBEP, no agota la materia de forma que el apartado 2 del mismo artículo añade que «... Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto podrán regular otras situaciones administrativas de los funcionarios de carrera, en los supuestos, en las condiciones y con los efectos que en las mismas se deter-minen, cuando concurra, entre otras, alguna de las circunstancias siguientes:
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Cuando por razones organizativas, de reestructuración interna o exceso de personal, resulte una imposibilidad transitoria de asignar un puesto de trabajo o la conveniencia de incentivar la cesación en el servicio activo.
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Cuando los funcionarios accedan, bien por promoción interna o por otros sistemas de acceso, a otros cuerpos o escalas y no les corresponda quedar en alguna de las situaciones previstas en este Estatuto, y cuando pasen a prestar servicios en organismos o entidades del sector público en régimen distinto al de funcionario de carrera.
Dicha regulación, según la situación administrativa de que se trate, podrá conllevar garantías de índole retributiva o imponer derechos u obligaciones en relación con el reingreso al servicio activo...».
Es claro, por tanto, que se trata de una habilitación para la ampliación de las situaciones administrativas pero condicionadas a que se den determinados supuestos que están, en términos generales, ligados problemas y consideraciones de orden organizativo.
La aparición de situaciones administrativas diferentes en las leyes territoriales no deja de ser una cuestión ciertamente compleja no tanto para la propia Comunidad Autónoma sino por su repercusión en la movilidad de los funcionarios. En el momento precedente la regulación unitaria de las situaciones administrativas hacía que los efectos de las situaciones vinieran, igualmente, predeterminados por la Ley común. Ahora se habilita a que los efectos de cada situación se regulen por las leyes de cada Comunidad Autónoma lo cual, si bien, es lógico desde una estructura general de la regulación puede llegar a tener el efecto potencial de condicionar los efectos de una determinada situación a otra legislación territorial que no contiene una situación similar o, simplemente, que encaja mal en su regulación los efectos que ha proyectado otra.
Examinemos por separado cada una de las distintas situaciones.
El servicio activo constituye la situación de normalidad en la prestación de servicios en la función pública. La principal novedad de la regulación actual se encuentra en una mayor extensión del ámbito en el que los funcionarios pueden prestar sus servicios, alejándose así del criterio predominante ante-riormente que, en la práctica, venía a asimilar esta...
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