Causas de la situación actual: la ventana de oportunidades
| Autor | Manuel Villoria Mendieta |
| Cargo del Autor | Universidad Rey Juan Carlos-Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset |
| Páginas | 85-105 |
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Resumiendo el diagnóstico antes realizado podríamos concluir que, con la excepción de Brasil, en gran medida Chile y hasta cierto punto Costa Rica, es difícil aceptar que en América Latina existan sistemas que reúnan los requisitos de servicio civil que antes mencionamos. En algunos países existe seguridad en el empleo para ciertas categorías de nivel medio y bajo en la escala profesional, pero no existe mérito, pues el ingreso se realizó por criterios políticos y no de capacidad. En otros países lo que existen son entidades singulares vinculadas a la burocracia fiscal o económica (como los bancos centrales, las entidades regulatorias o las administraciones tributarias – SUNAT y el Servicio de Impuestos Internos en Perú) y carreras profesionales que han establecido estatutos propios de personal basados en el mérito y la capacidad (la carrera diplomática en diversos países, como Mexico, los administradores gubernamentales en Argentina y algunos técnicos, como economistas, abogados o ingenieros en otros países), pero sin que el sistema en su conjunto pueda ser calificado como un SCC (ECHEVARRÍA, 2006). Y finalmente, existen países donde lo que existe generalizadamente es una burocracia clientelar, que ingresó al servicio público por criterios de fidelidad partidista o personal y que se mantiene mientras ésta exista. Hecho este diagnóstico, la pregunta ineludible es la del por qué no se ha generalizado un servicio civil de carrera en Amé-rica Latina. Intentemos dar la respuesta.
John KINGDON, en su multicitada obra Agendas, Alternatives and Public Policies (1995), basándose en la teoría del «garbage can», nos indica que para que un problema socialmente relevante dé lugar a una política pública gubernamentalmente asumida debe producirse una confluencia de corrientes que abran «una ventana de oportunidad». Hay sucesos que pueden generar un movimiento de las corrientes y, como consecuencia de ello, su encuentro en un punto dado, lo que genera la apertura de posibilidades para que se resuelva el pro-85
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blema correspondiente. Las tres corrientes, que tienen vida propia y que pueden o no confluir, son: la corriente de los problemas, la corriente de la política y sus juegos de interés y poder, y la corriente de las políticas con las soluciones técnicas correspondientes. En las diferentes sociedades hay problemas que se enquistan sin solución, problemas que la sociedad no ve como tales o que, si los ve, no provocan respuestas gubernamentales para tratar de resolverlos. La razón puede ser porque no hay políticas para ello, es decir, porque no hay respuestas técnicas viables, operativas, sólidas para hacer frente al problema. Y, también, la razón puede ser porque no hay un poder político con capacidad de acción para ello, por estar capturado por intereses particulares, por no gozar de apoyo parlamentario suficiente, por estar centrado en problemas más urgentes e importantes, o por no interesar electoralmente.
Si frente a un problema que hasta ahora no era socialmente percibido, la ciudadanía, de forma más o menos abrupta, empieza a cambiar y a exigir su solución, estamos viviendo un cambio de corriente, ésta se puede producir por razones de cambio generacional y cultural, o por razones de crisis económica surgidas posteriormente, o por razones de impacto mediático y su consiguiente efecto sobre las conciencias, o por acumulación y sobrecarga de pequeños problemas que convierte lo menudo en grave. Lo cierto es que la corriente cambia y lo que antes no se consideraba un problema relevante ahora sí lo es. Si, además, este problema lo enfrenta un nuevo gobierno, con valores diferentes o una agenda más propicia a este tipo de problemas, o el anterior gobierno pero con nueva mayoría, o se consigue un pacto interpartidista para afrontarlo, o los dirigentes gubernamentales ven réditos electorales en tratar tal asunto…entonces se empieza a abrir la ventana. Y si, finalmente, unido a todo lo anterior, existen políticas públicas para hacerle frente, bien porque se hayan descubierto vías novedosas, bien porque se hayan conocido prácticas de éxito en otros países, etc., entonces la ventana se abrirá totalmente. Pues bien, resumiendo, si se dan las circunstancias enunciadas, las tres corrientes unidas generan una ventana de oportunidad, porque tenemos un problema que preocupa, unos políticos que se ocupan de ello y unas políticas que lo enmarcan y afrontan con perspectivas de éxito. De todas formas, en muchos casos bastaría la presencia de la política y el problema o de la política y las políticas para que el problema se acogiera en la agenda gubernamental.
Esa ventana no permanece abierta mucho tiempo, si quienes están interesados en usarla no actúan rápido otro problema llegará a ocupar ese espacio. Las ventanas se cierran si nuevos acontecimientos ocupan todo el marco y no se ha sido suficientemente ágil para abordar el problema anterior. También se cierran si se consideran medidas que parece que lo van a resolver pero no se adoptan decisiones, es decir, si nos encontramos con actores que «sienten» que el problema se aborda pero no generan verdaderas respuestas institucionales. La ventana se cierra, también, si hay un cambio de los actores clave y no se generan recambios inmediatos. O, finalmente, y sin ánimo de exhaustividad, si hay un fracaso en las primeras decisiones.
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Toda esta teoría creo que puede explicar bien el fracaso en múltiples países de la implantación de un servicio civil de carrera. Las razones del fracaso pueden tener que ver con el problema, con las políticas y con la política. En relación al problema, si hubiera países donde tal problema —la ausencia de un servicio civil profesional— no fuera percibido como tal socialmente, entonces difícilmente se incluiría en la agenda gubernamental. En relación a la política, si hubiera países donde el servicio civil de carrera no fuera útil políticamente, ni generara consensos interpartidistas para afrontar la formulación de un modelo y su implantación, entonces tampoco el problema pasaría a la agenda del gobierno. Y, finalmente, en relación a las políticas, si no hubiera soluciones disponibles por ser inadecuadas para el contexto social y político, pues no tendríamos, nuevamente, espacio gubernamental para el problema antes enunciado. En relación a esta última posibilidad, hay que recordar que no está claro que antes de la Carta Iberoamericana existiesen propuestas bien diseñadas, y aún ahora, tampoco está claro que la propuesta de la Carta Iberoamericana pueda considerarse una solución universalizable, dado que pretende hacer frente al mismo tiempo y, hasta cierto punto, a dos problemas contradictorios: el mérito y la flexibilidad. Ciertamente, en donde los dos problemas son graves, parece difícil resolverlos de un solo golpe con una misma política. En cualquier caso, se ha dado un paso adelante con una propuesta que ofrece un marco teórico sólido y unas prácticas susceptibles de integrarse gradualmente en el sistema de gestión de recursos humanos nacional.
Veamos lo avanzado con un poco más de detalle. En relación a la percepción del problema, y de cara a dar una respuesta con base empírica, convendría tomar los orígenes histórico-culturales del servicio civil como referente heurístico. Así, en este texto se ha hecho propia la tesis weberiana por virtud de la cual la burocracia es la forma propia de organizarse de la sociedad moderna. Es decir, que sólo una sociedad moderna cultural, política y económicamente podría generar una burocracia con todas sus características. Sobre todo, y tomando también la preferencia weberiana, sólo una sociedad que ha pasado por el periodo de «desencantamiento», es decir, que ha abandonado la vía mítica y religiosa para explicarse el mundo, y ha asumido la racionalidad instrumental y estratégica, volcándose en el futuro y en los medios más racionales para alcanzar el futuro deseado, puede considerarse moderna. Una sociedad premoderna aceptará un gobierno despótico y sin legalidad formal asentada, y una Administración puramente al servicio del poder establecido. Pero una sociedad moderna admirará la técnica y la ciencia, y exigirá al poder, para legitimarlo, racionalidad en sus decisiones, legalidad y seguridad jurídica, y una Administración que ejecute las leyes imparcialmente.
Una primera tendencia para explicarse el fracaso de la implantación en tantos países latinoamericanos del modelo burocrático profesional es la de
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considerar que tales países no son modernos, que no han alcanzado ese estadio del desarrollo humano y que, por ello, no pueden acceder a tal forma organizativa. Pues bien, los datos nos indican que, al menos culturalmente, los países latinoamericanos sí se han instalado en la modernidad y que desde luego han abandonado la explicación mítica y religiosa para entender el mundo. Veamos la encuesta mundial de valores. En ella, se ha construido un índice de autonomía, es decir, un índice que expresa el grado en el que los encuestados consideran que ante los problemas del mundo uno debe o bien aceptarlos como dados y asumir obedientemente lo que digan las religiones asumidas, o bien intentar a través de la perseverancia y el trabajo cambiarlos y enfrentar los dilemas del mundo con independencia y racionalidad. En suma, un ín-dice que nos contesta bien a la pregunta sobre el grado de desencantamiento de las sociedades y su asunción de la racionalidad instrumental. Los resultados para América Latina están en la tabla 8. Y como se puede comprobar, el país menos moderno culturalmente es, desde esta perspectiva, curiosamente Chile. En el resto, el número...
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