La situación actual

AutorFernando Santaolalla López
Cargo del AutorLetrado de las Cortes Generales. Profesor Titular de Derecho Constitucional (excd.)
Páginas27-47

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Podemos pasar ahora a comprobar si las exigencias comentadas se satisfacen o no por el procedimiento legislativo del Congreso de los Diputados7. Para ello, estimamos pertinente fijarnos en una serie de aspectos, como son los que se exponen a continuación. Pero antes debemos recordar nuestro propósito de ceñirnos al procedimiento del Congreso, omitiendo el del Senado, tanto por razones de brevedad, como por el hecho de desarrollarse en el primero la parte más sustancial del trabajo legislativo. Lo cual no es sino consecuencia directa del destacado protagonismo que la Constitución reserva al Congreso (art. 90) y el paralelo debilitamiento del Senado. En todo caso no pocos aspectos son comunes y, por tanto, así también pueden entenderse nuestros comentarios8.

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1. Complicaciones procedimentales
a) Número elevado de procedimientos

El procedimiento legislativo del Congreso es extremadamente complicado. En rigor, no se puede hablar de procedimiento, en singular, sino de procedimientos: junto al llamado común o general (arts. 109-119 RC), existen hasta cinco especiales (arts. 139-150 RC): leyes orgánicas, leyes de presupuestos, estatutos de autonomía, reforma constitucional, competencia legislativa plena de las comisiones y lectura única.

A lo anterior, habría que añadir las especialidades del llamado procedimiento de urgencia (arts. 93 y 94 RC), de las particularidades de las proposiciones de ley (arts. 124-127) y de la tramitación de los tratados y convenios internacionales (arts. 154-160 RC), que se efectúa sin calificación de legislativo. También podría mencionarse a la aprobación del objetivo de estabilidad presupuestaria (art. 15 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera), si bien carece formalmente de la condición legislativa.

En definitiva, se ofrece un abanico muy amplio de posibilidades procedimentales, que si, por un lado, atiende ciertas particularidades, por otro, puede producir dudas sobre la procedencia de uno u otro, al menos en algunos casos. Y, sobre todo, ofrece una imagen de complicación poco apta para que la opinión pública pueda seguir con un mínimo de conocimiento lo que en cada caso se está ventilando.

Somos conscientes que en algunos casos esta variedad es consecuencia de previsiones constitucionales, como ocurre con las leyes orgánicas, lo que puede explicar su presencia. Pero sin atender ahora a las causas que lo motivan, el resultado final es una profusión o complejidad procedimental, probablemente

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reñido con la agilidad y sobre todo con la transparencia del quehacer legislativo9.

b) Enmiendas a la totalidad

Otra muestra de complicación procedimental es el de las enmiendas a la totalidad. Como queriendo remedar la ausencia de una primera lectura en pleno, el artículo 112 RC prevé un debate de totalidad si se presentan las enmiendas así llamadas.

Realmente resulta sorprendente que este primer debate de totalidad dependa de algo tan eventual como la presentación de este tipo de enmiendas. Tendría cierta lógica, como luego expondremos, el generalizar un debate semejante. Pero debía ser por regla, no dependiendo de algo tan aleatorio como las enmiendas a la totalidad, siempre presentadas por la oposición y siempre condenadas al fracaso.

En la práctica esta primera lectura plenaria suele utilizarse para la presentación del proyecto de ley por el ministro del ramo. Ahí se suele ver una de sus ratios explicativas. Pero que el sistema está mal construido lo revela el hecho de que tan loable propósito dependa de la presentación de una iniciativa por la oposición. Esto es, si fuese necesario o conveniente esta presentación o este primer debate público, debería serlo con carácter general. Tal como está, si ningún grupo opositor decide activar este mecanismo, el ministro en cuestión se queda sin poder presentar el proyecto de ley ante el pleno.

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La complicación crece cuando se trate de enmiendas de totalidad presentadas a una proposición de ley. Pues tras el debate y votación de toma en consideración debe producirse un segundo debate sobre estas enmiendas (de texto alternativo). Aunque, afortunadamente, este supuesto es muy raro en la práctica, no deja de ser elocuente de la enrevesada regulación, con reiteración de trámites.

De otra parte, resulta peregrina la distinción (art. 113 RC) dentro de esta categoría entre las enmiendas a la totalidad de devolución y las enmiendas a la totalidad de texto alternativo. Como hemos expuesto en otro lugar, las de texto alternativo no son más que una proposición de ley disfrazada, una iniciativa paralela al proyecto gubernativo que, en su caso, podría tramitarse solapadamente con este. Si lo que se busca es una modificación completa de un proyecto, lo mismo puede y debe obtenerse a través de la presentación de enmiendas a todos sus artículos, aunque se haga mediante un solo escrito. Por su parte, las enmiendas a la totalidad de devolución son superfluas: el mismo resultado se obtiene votando contra la iniciativa en sí.

En el derecho comparado que nos es conocido no existe esta categoría de enmiendas a la totalidad y, mucho menos, la alambicada subdivisión posterior entre las de devolución y las de texto alternativo.

Todo lo cual demuestra que estamos ante una de las complicaciones innecesarias del procedimiento del Congreso.

2. Contradicciones patentes
a) Un procedimiento común que no lo es y otro especial que sí lo es

Cualquier lector inadvertido podría pensar que el procedimiento común es el aplicado con carácter general. Pero no es así, sino de modo muy diferente. Aunque no tenemos estadísti-

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cas, el procedimiento con mucho más utilizado y que, por tanto, debía llamarse general es el de competencia legislativa plena de las comisiones.

Esta generalización de un procedimiento llamado especial se ha producido por mor del artículo 148 RC, que presume el acuerdo del pleno para la delegación para todos los proyectos delegables -que son la mayoría- en favor de las comisiones. Como han señalado numerosos comentaristas, esta previsión resulta inconstitucional en la medida que el artículo 75.2 de la Constitución (Las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley. El pleno podrá, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que haya sido objeto de esta delegación) parece exigir el acuerdo del pleno en cada caso, como corresponde a la importancia del tema. Esa presunción del reglamento que provoca el automatismo en la delegación contraviene el espíritu de la Constitución.

Sin perjuicio de lo anterior, sobradamente comentado, lo que queremos subrayar ahora es la confusión resultante: el procedimiento teóricamente común pasa en la práctica a ser especial, y, viceversa, este otro se convierte por esa argucia reglamentaria en el general. Aunque carecemos de estadísticas al respecto, una ojeada permite constatar que la inmensa mayoría de las leyes que no son orgánicas o presupuestarias se tramitan por el procedimiento de competencia legislativa plena.

De todas formas, más abajo haremos otros comentarios sobre el procedimiento de competencia legislativa plena o delegada.

b) Se vota lo contingente y aleatorio, no lo principal

Otra contradicción se produce con las enmiendas a la totalidad, ya antes comentadas. Pero si antes expresábamos nues-

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tra reserva por su complicación innecesaria, ahora debemos hacerlo por la contradicción que conllevan.

En efecto, no es nada rara en la práctica la presentación de estas enmiendas a la totalidad, utilizadas por la oposición como instrumento de desgaste político, pero sin consecuencias prácticas por su rechazo asegurado. Como se presentan dentro de un procedimiento general -el de competencia legislativa plena de las comisiones-, el resultado final es que el órgano que encarna la soberanía (el pleno), se pronuncia sobre propuestas inocuas, pero en cambio no lo hace sobre el texto final, el que se va aplicar a los ciudadanos, el que realmente regula sus derechos y obligaciones. En efecto, no puede olvidarse que este procedimiento delegación legislativa implica la omisión de toda intervención del pleno, de tal modo que el texto aprobado por la comisión competente pasa a ser el definitivo, trasladán-dose al Senado para la tramitación oportuna.

En definitiva, el pleno debate y vota sobre lo más accidental y en cambio no lo hace sobre lo más sustantivo.

c) Votación de las enmiendas del Senado en textos no votados por el pleno

Algo parecido se produce con las enmiendas aprobadas por el Senado siguiendo el trámite del artículo 90 de la Constitución. Por imperativo de este artículo y de los correspondientes del RC (arts. 121-123), tales enmiendas se someten a debate y votación del pleno del Congreso, trámite enteramente lógico si no mediase...

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