Capítulo III. Los sistemas de permisos de emisión negociables
| Autor | Juan luis martínez merino |
| Páginas | 143-269 |
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En el capítulo anterior se expusieron los elementos fundamentales que justifican la intervención de la autoridad medioambiental por cuestiones de eficiencia asignativa. Dicha intervención quedaba justificada por la existencia de externalidades negativas en la producción de determinados bienes y la falta de mercados para negociar los efectos externos, con el objetivo de alcanzar una mejora paretiana. Para ello se propusieron dos posibilidades, crear las condiciones adecuadas para que se formen mercados de los efectos externos y así descentralizar las decisiones de los agentes, o bien definir cuál es la situación eficiente proponiendo los instrumentos adecuados para alcanzarla. Hemos argumentado nuestra desconfianza sobre el planteamiento expuesto de naturaleza asignativa, defendiendo la aplicación de otro tipo de instrumentos que tengan como objetivo atenuar las consecuencias negativas de las emisiones de dióxido de azufre. El objetivo de la intervención es actuar sobre la escala de actividad de las empresas emisoras que permita lograr un control coste efectivo de las emisiones contaminantes. Este planteamiento constituye la base para el desarrollo conceptual, teórico, y análisis práctico del instrumento a utilizar: un sistema de permisos de emisión negociables (PEN).
La idea de permisos de contaminación fue introducida por DALES (1968). Los permisos de emisión negociables o derechos de con-
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taminacion transferibles son cuotas o autorizaciones asignadas sobre los niveles de contaminación determinados por los poderes públicos competentes. Dichas cuotas pueden ser utilizadas por las empresas que las posean o pueden ser intercambiadas por sus titulares respetando las normas existentes.
Se dan diferentes acepciones al término (GONZALEZ FAJARDO, 1988):
— Certificados de uso del medio ambiente
— Licencias de emisión de compra y venta
— Permisos de descarga transferibles
— Derechos de contaminación
— Permisos de emisión negociables
Sin entrar a valorar las discusiones de tipo jurídico que adquiera cada una de las acepciones anteriores, el término utilizado en este trabajo es el de permisos de emisión negociables, dado que el poseedor del permiso (que queda reflejado en un apunte bancario) puede emitir la cantidad de contaminante que se refleje en dicho permiso, o bien puede venderlo a un tercero a los precios que establezca el mercado.
Podemos diferenciar tres tipos de sistemas PEN. El Sistema de Permiso Ambiental (SPA), el Sistema de Permisos de Emisiones (SPE), y el Sistema de Compensación de la Contaminación (SCC).
En el SPA, el estándar de calidad ambiental queda fijado para cada una de las zonas geográficas consideradas, por tanto, no hay necesidad de que cada punto tenga el mismo estándar de calidad ambiental. En este sistema, se definen las cargas críticas de azufre, como las cantidades máximas de azufre que una zona geográfica puede recibir sin que ninguno de los ecosistemas incluidos en ella sufra efectos perjudiales significativos a largo plazo. De acuerdo con este concepto existirá, un mercado para cada zona determinada en función de su carga crítica estimada. Los permisos se diseñan en función no de la emisión de las fuentes, sino en función del depósito de azufre en cada
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zona. Los contaminadores se pueden encontrar con mercados distintos según las zonas de depósito y diferentes precios.
El SPE, que es el propuesto y analizado, resulta más sencillo, ya que se limita a conceder permisos a las fuentes en función de las emisiones, ignorando los efectos de los depósitos en los puntos de recepción. Existirá sólo un mercado de permisos con un sólo precio que guíe el comportamiento de forma descentralizada de los agentes económicos. El inconveniente que puede plantear este tipo de sistema es que, al no discriminar según los puntos de recepción o de depósito, se pueden llegar a sobrepasar los niveles de azufre en algunas zonas receptoras. Por tanto, cuando los efectos de los agentes contaminadores sobre las zonas receptoras no son homogéneos sino que dependen de la localización espacial de los emisores, la aplicación de un sistema PEN puede no conducir a una solución coste efectiva. Para eliminar este inconveniente la fijación de techos de emisión para el dióxido de azufre establecidos en la Directiva 2001/ 81/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2001 requiere que los estados miembros reduzcan sus emisiones a nivel nacional con independencia de la localización de los emisores.
El SCC es un sistema híbrido de los dos anteriores, ya que los permisos se definen sobre las emisiones sin ser específicos para cada zona, mientras que el intercambio de los mismos se define en función de los límites establecidos de carga crítica en cada zona receptora.
La teoría que sustenta los PEN es básicamente similar a la de un mercado bursátil. El número de títulos que se negocian en bolsa está limitado a la cantidad que exista de ellos en función de las necesidades de financiación que las empresas emisoras dispongan en un momento determinado. Posteriormente, con sus decisiones los participantes en el mercado fijarán un precio de los títulos. En cualquier programa de PEN el número de títulos vendrá determinado en función del nivel máximo permitido de emisiones y establecido por la autoridad competente. Se distribuyen de tal forma que cada permiso capacita al poseedor para emitir una unidad de contaminación. Los poseedores de los títulos pueden negociar sus permisos, de forma que para algunos puede ser más rentable vender sus títulos e invertir en medidas reduc-
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toras de contaminación, mientras que para otros puede ser más beneficioso comprar más permisos.
Los argumentos teóricos determinan como ventajas en el desarrollo de un sistema PEN las siguientes:
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Reduce los costes de alcanzar el nivel de emisiones objetivo fijado por la Administración.
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Da gran flexibilidad a las empresas para que logren reducir sus emisiones.
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Estimula la innovación.
4. Estimula la movilización del capital privado.
Al realizar un análisis económico, podremos determinar la credibilidad de los argumentos teóricos anteriormente citados en el caso de la utilización de un sistema PEN como instrumento en la política medioambiental.
Dadas las dificultades que supone encontrar un nivel óptimo de contaminación a través del análisis costebeneficio, la teoría económica propone un criterio más modesto, y que autores como BAUMOL y OATES (1988) han denominado coste eficiente1, o eficiencia en costes.
Bajo este criterio examinaremos las circunstancias según las cuales la aplicación de un sistema PEN, puede ser más eficiente que otro instrumento regulador que fije los estándar de contaminación.
Las ganancias de la eficiencia estática se derivan de la utilización de este instrumento donde los contaminadores se enfrentan a diferentes modalidades de reducción de la contaminación y a diferentes costes marginales de reducción. Una estrategia eficiente que minimice el coste de la lucha contra la contaminación, debería suponer importantes reducciones para aquellos contaminadores cuyos costes sean menores, y a su vez imponer niveles menos severos a aquellos contaminadores cuyos costes de reducción sean elevados. En teoría, un organismo regulador totalmente informado podría realizar esta estrategia adaptando sus
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exigencias reglamentarias a cada caso particular. Sin embargo, los organismos reguladores tienen raramente acceso a las informaciones necesarias y relevantes para poder asignar eficientemente las cuotas de reducción entre los diversos contaminadores. Una gran parte de esta información relevante concierne a los costes relativos de reducción de las diferentes empresas que, normalmente, no desean comunicar esta información a las instancias oficiales. Teniendo en cuenta esto, es probable que las reglamentaciones se apliquen de una forma uniforme a todos los contaminadores, de tal forma que los contaminadores que incurran en elevados costes de reducción tenderán a reducir sus emisiones al mismo nivel que los contaminadores que incurren en costes más bajos, resultando una reducción a los niveles determinados pero a un coste mayor, que el esperado mínimo eficiente.
El sistema PEN, al ser un mecanismo de mercado, ofrece la posibilidad de inducir a los contaminadores a elegir una estrategia de reducción de contaminación eficiente, minimizando el coste, al actuar y reaccionar en función de las señales de precios que emitan.
Siguiendo con esta teoría analizamos el concepto de eficiencia respecto al coste, para comprobar que un sistema de PEN es eficiente siguiendo este marco conceptual.
La eficiencia respecto al coste es un concepto que se interpreta en sentido estático. En este análisis se sigue el modelo de BOHM y RUSSELL (1985), en el que el área mediambiental, la tecnología disponible, y la localización de la fuente están fijados. En el modelo se utilizan las siguientes variables:
E - nivel total de emisiones de las fuentes emisoras
Ei - nivel de emisiones de la fuente i (i= 1.......n)
Ri - cantidad de reducción de emisiones por la fuente i
Ed - nivel de...
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