El sistema público de previsión social

Autor:Ignasi Beltran de Heredia Ruiz
Cargo del Autor:Profesor de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universitat Oberta de Catalunya
Páginas:53-78
 
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1. Planteamiento: desafíos de la previsión social de la vejez

La protección social de la vejez ocupa un lugar medular en el seno del sistema de previsión social. De hecho, no sólo representa el capítulo más importante de

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las transferencias del Estado de Bienestar, sino que, además, se trata de la mayor y más importante política pública contra la pobreza1.

No obstante, también debe advertirse que este protagonismo convierte a la cobertura de esta contingencia en su modalidad contributiva en el principal foco de atención de los vaivenes reformistas y la reciente crisis financiera y de la deuda soberana han contribuido poderosamente a acelerar este proceso. Con la particularidad que, sin solución de continuidad, esta incesante actividad reformadora se ha traducido simultáneamente en un endurecimiento creciente de las condiciones de acceso a la acción protectora y en una devaluación constante de la misma.

La complejidad del régimen jurídico de la jubilación, en sus múltiples manifestaciones, que se destila de este particular escenario excede, con mucho, la extensión que razonablemente sería deseable (y razonable) para un ensayo de estas características. Por este motivo, el objeto del presente trabajo es exponer las líneas maestras de la configuración normativa de esta prestación en su dimensión contributiva y no contributiva.

En paralelo, debe tenerse en cuenta que el régimen jurídico de la pensión de jubilación no puede comprenderse sin tener en consideración las diversas fuerzas tectónicas a las que está sometido, especialmente, porque lo someten a un permanente estado de tensión extrema. Por este motivo,.con el objeto de ofrecer una visión de conjunto que contribuya a una mejor comprensión de esta institución de previsión social, con carácter previo a la anunciada sucinta exposición del régimen jurídico de la jubilación, se procederá a resaltar los múltiples y heterogéneos polos de fricción que influyen en su configuración (o que tratan de hacerlo), aunque por motivos de extensión –de nuevo– no podamos entrar a analizar detalladamente cada uno de ellos.

2. Régimen jurídico de la pensión de jubilación: una visión en perspectiva y tendencias de futuro al albur del denominado ‘factor de sostenibilidad’

El derecho a la prestación contributiva de jubilación está condicionado al cumplimiento de un dilatado período de cotización. Por este motivo, se trata de

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una prestación que, por naturaleza, se halla ciertamente expuesta a potenciales cambios normativos. Como ha sucedido.

Y ello, sin duda, redunda negativamente en los beneficiarios, pues, no pueden acceder a la misma en condiciones de igualdad2. Esta circunstancia es ciertamente preocupante, en la medida que el modelo de reparto hace que los potenciales beneficiarios puedan estar contribuyendo al sistema al albur de unas «falsas» expectativas, pues, nada asegura que las condiciones de acceso a la prestación o la cuantía de la misma sean modificadas en un futuro.

A mayor abundamiento, la complejidad de la matriz normativa es manifiesta. Y ello lo evidencia una amplia dispersión normativa3y la transitoriedad de muchas disposiciones (en ocasiones, dilatadísima),4y la consiguiente simultaneidad en la aplicación de distintos marcos normativos, así como la gradualidad en la aplicación de los nuevos criterios, lo que ha generado múltiples especialidades dentro del sistema general.

A su vez, tampoco parece que el Legislador, o los partidos políticos y agentes sociales a través del Pacto de Toledo, hayan sabido proyectar una estrategia coherente con el devenir de los tiempos. Sin exigir facultades adivinatorias a los responsables de los cambios normativos, la dinámica legislativa seguida hasta la fecha resulta difícilmente explicable. Por ejemplo, el hecho de que el sistema permita de forma simultánea la posibilidad de jubilarse anticipadamente (cada vez, eso sí, de un modo más restrictivo) y, a su vez, trate de fomentar la prolongación de la vida laboral (jubilación flexible), junto con los vaivenes en la regulación de la

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jubilación forzosa (por el momento, derogada por la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral), son muestras de un grado de improvisación difícilmente tolerable5. Y, mucho menos, cuando –como se ha apuntado– se trata de una prestación de larga «gestación» y, sin duda, «estratégica» para el Estado de Bienestar y las cuentas del Estado6.

Por otra parte, en esta descripción general del régimen jurídico de la pensión de jubilación que estamos efectuando, debe tenerse en cuenta que el impacto o repercusión política que la configuración normativa de esta contingencia suscita, ha sido absolutamente determinante para explicar ciertas prácticas de política o estrategia legislativa. La transitoriedad de importantes cambios normativos (como, por ejemplo, la ampliación de la edad de jubilación a los 67 años en virtud de la Ley 27/2011), también pueden ser valorados en términos electoralistas. Y, ello porque aseguran un tránsito «pacífico» de un régimen jurídico a otro (con el objeto –claro está– de mitigar en la medida de lo posible el coste electoral y facilitar su gestión política). Especialmente, entre aquellos que se encuentran en una edad próxima a la jubilación, pues, se mantienen relativamente estables las expectativas sobre las que han estado contribuyendo al sistema. Pero, a su vez, esta estrategia también tiene un efecto neutralizador (o, si se nos permite, «narcotizante» o paralizador de acciones reivindicativas) sobre aquellas personas más jóvenes que, pese a que serán los que padecerán esta devaluación en toda su extensión y magnitud, no muestran una oposición a las mismas. Especialmente, porque se trata de un colectivo al que este riesgo (la vejez) queda aún muy lejos en el tiempo y por ello es difícil percibir verdadera trascedencia de los cambios normativos acaecidos.

El sumatorio de estas circunstancias realzan el carácter medular del régimen jurídico de las pensiones de jubilación es –como se ha apuntado– imprescindible para su existencia, pero al mismo tiempo debe ser objeto de un escrupuloso control para evitar que consuma excesivos recursos y acabe con él o lo deje en su mínima expresión.

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Dimensión que desvela otro aspecto trascendente que no se puede dejar pasar por alto. El endurecimiento creciente de las condiciones de acceso a esta prestación y la devaluación de la acción protectora se está justificando por las siguientes «indiscutibles» e «indiscutidas» premisas (o perspectivas «ciertas»): (1) el Estado sufrirá un incremento sustancial en el gasto por pensiones en un contexto de crecientes dificultades para afrontarlo atendiendo a factores demográficos (descenso de la natalidad y aumento de la esperanza de vida, sin olvidar la llegada a la edad de jubilación de las primeras cohortes de la generación conocida como «baby boom», con la consiguiente «inversión» de la pirámide de población), (2) los menores niveles de PIB y (3) a una ratio de dependencia entre pasivos y cotizantes (o también denominada «tasa de dependencia») insostenible atendiendo al nivel de empleo y desempleo actual7.

La Ley 27/2011 trató de dar respuesta a este escenario endureciendo los requisitos para acceder a la prestación, pero previendo una implantación progresiva –como se verá– hasta el año 2027. Es a partir de dicha fecha que la propia Ley (art. 8) prevé la puesta en marcha del conocido como factor de sostenibilidad (DA 59ª LGSS): «Con el objetivo de mantener la proporcionalidad entre las contribuciones al sistema y las prestaciones esperadas del mismo y garantizar su sostenibilidad, a partir de 2027 los parámetros fundamentales del sistema se revisarán por las diferencias entre la evolución de la esperanza de vida a los 67 años de la población en el año en que se efectúe la revisión y la esperanza de vida a los 67 años en 2027. Dichas revisiones se efectuarán cada 5 años, utilizando a este fin las previsiones realizadas por los organismos oficiales competentes».

Repárese, primero, que la operatividad de este mecanismo de estabilización automática está prevista inicialmente para el año 2031. Segundo, que la salvaguarda del sistema queda vinculada a la evolución de la esperanza de vida. Tercero, que, pese a que el Legislador no establece con precisión cómo debe ser dicho factor, sí indica que su objetivo es «mantener la proporcionalidad entre las contribuciones al sistema y las prestaciones esperadas del mismo». Y, finalmente, debe advertirse que la citada reforma de 2011 es la plasmación de uno de los aspectos pactados en el II Acuerdo Social y Económico, firmado por el Gobierno, UGT, CCOO, CEOE y CEPYME el 2 de febrero de 2011. Y, por consiguiente, contó con un amplio consenso social.

No obstante, al albur de los párrafos 2 y 3 del art. 18 de la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (que exige el

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equilibrio o superávit del presupuesto de la Seguridad Social), se introducen algunos cambios relevantes en esta configuración, pues, aunque se remite al citado art. 8 de la Ley 27/2011, proclama la aplicación automática del factor de...

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